EXPEDIENTE: SUP-AG-35/2008

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 74/2008

PROMOVENTE: PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.


 

 

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 

Los que suscribimos, Magistrados del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, de conformidad con el artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, en respuesta a su acuerdo de veintisiete de junio de dos mil ocho, nos permitimos emitir opinión en torno a la acción de inconstitucionalidad 74/2008.

 

El veintisiete de junio de dos mil ocho, se recibió en esta Sala Superior oficio 4219, suscrito por el Secretario de la Sección de Trámite de Controversias y de Acciones de Inconstitucionalidad de  la Subsecretaría General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al que adjunta copia de la demanda mediante la cual se promueve acción de inconstitucionalidad, con el fin de solicitar la declaración de invalidez del Decreto mediante el cual se reforma la fracción I del artículo 80 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, número 24, Extraordinario Bis (Tomo I), Séptima Época de dieciocho de marzo del año en curso.

 

El promovente estima que la disposición legal citada, es violatoria de los artículos 35 fracciones I, y II; 40 primer párrafo; 41 primer párrafo; 116, fracción I, último párrafo  y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por los motivos expuestos en dos conceptos de invalidez, los cuales se tienen aquí por reproducidos, como si a la letra se insertasen.

 

En ambos conceptos de invalidez, el actor encamina sus alegaciones a plantear la invalidez del mencionado artículo 80, fracción I de la constitución política local, al establecer, desde su perspectiva, requisitos excesivos y desproporcionados que no guardan conformidad con las bases constitucionales previstas en la Carta Magna y vulneran el derecho a ser votado, sustancialmente por lo siguiente:

 

Los requisitos exigidos para poder ser Gobernador del Estado de Quintana Roo, consistentes en contar con una residencia efectiva y vecindad de diez y veinte años respectivamente, a quines sean nativos, o no, de dicha entidad federativa, implican una limitación al derecho de ser votado, pues por un lado, (en el caso de los nativos), duplica el plazo de cinco años previsto en el artículo 116 constitucional, sin sustento alguno, y por otro lado, (en lo que se refiere a los no nativos), se establece un requisito desproporcionado y excesivo al no guardar razonabilidad ni conformidad con las bases constitucionalmente establecidas en dicho precepto constitucional, pues en uso de la libertad de legislar en el régimen interno del Estado, se adiciona de manera desproporcionada y sin atender el principio de razonabilidad que debe guardar ese tipo de exigencias para ocupar el cargo público de Gobernador.

 

Asimismo, el actor manifiesta que diversas normas internacionales del sistema universal e interamericano de derechos humanos reprimen el establecimiento de disposiciones que de manera irracional o arbitraria impidan el libre ejercicio del derecho a ser votado, por lo que el alcance atribuido por el órgano reformador de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al concepto de “calidades que establezca la ley”, referido en la fracción II del artículo 35 de ésta, es que las limitaciones al derecho de ser votado, encuentren justificación cuando se refieren fundamental, pero no únicamente, a circunstancias inherentes a la persona, como acontece en la especie, con lo cual, evidentemente, se excluyen otro tipo de  atributos o circunstancias que limiten ese derecho, cuando no sean esenciales o intrínsecos a la naturaleza del sujeto en cuestión.

 

Por tanto, para el actor, la norma cuya invalidez reclama pretende obtener una restricción genérica, en el sentido de que la constitución local permite limitaciones al derecho político-electoral de ser votado de los ciudadanos, nativos o no, de la citada entidad federativa, imponiéndoles una carga desigual y discriminatoria de diez y veinte años respectivamente, porque, en su concepto las restricciones deben ser interpretadas limitativamente y, en consecuencia aplicadas exclusivamente a los casos concretos establecidos, siendo que en la especie se pretende obtener una norma específica, un principio encaminado a limitar un derecho fundamental genérico, lo que carece de sustento jurídico.

 

Como se advierte, en la inconstitucionalidad planteada se aduce como premisa esencial, que de los preceptos constitucionales invocados, así como de diversos instrumentos jurídicos de carácter internacional, se desprende que el establecimiento de requisitos para ocupar cargos de elección popular que establezca limitaciones al derecho de ser votado, sólo encuentran justificación cuando se refieren sustancialmente a circunstancias inherentes a la persona, evitando ser excesivos e irrazonables.

 

Ahora bien, para esta Sala Superior, los temas planteados en los conceptos de invalidez señalados en donde se esgrimen argumentos relativos a requisitos que deben cumplir los ciudadanos mexicanos para tener acceso a un cargo de elección popular, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado su posición en un asunto diverso, en el cual ha establecido con claridad cuáles son los requisitos que, conforme al artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, son exigibles a los ciudadanos, para poder ser votados a todos los cargos de elección popular, en observancia y respeto al derecho fundamental de ser votado.

 

En efecto, sobre el tema en análisis la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 158/2007 y sus acumuladas 159/2007, 160/2007, 161/2007 y 162/2007, sostuvo en esencia lo siguiente:

 

- El derecho fundamental, político-electoral del ciudadano a ser votado para todos los cargos de elección popular, se encuentra consagrado en el artículo 35, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

- Para acceder al ejercicio de ese derecho, los ciudadanos mexicanos deben reunir las calidades que establezca la ley.

 

- Por “calidades que establezca la ley” se entienden las circunstancias inherentes a la persona de los ciudadanos que pretendan ocupar un cargo de elección popular y se excluye otro tipo de atributos o circunstancias que no sean esencialmente intrínsecos al sujeto en cuestión, lo que incluso se corrobora con lo dispuesto en los artículos 55, 58, 59, 82, 115, 116 y 122 de la propia norma fundamental, tratándose de diversos cargos de elección popular.

 

- En otras palabras, debe entenderse que respecto del derecho fundamental de ser votado para todos los cargos de elección popular teniendo las calidades que establezca la ley, la única restricción está condicionada a los aspectos intrínsecos del ciudadano y no así a aspectos extrínsecos de éste.

 

- No debe pasarse por alto que es condición básica de la vida democrática, que el poder público dimane del pueblo, y la única forma cierta de asegurar que esa condición de cumpla puntualmente, reside en la participación de los ciudadanos, sin más restricciones o calidades que las inherentes a su persona, es decir, sin depender de cuestiones ajenas.

 

Como se aprecia, lo expuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la resolución comentada se refiere al análisis de un caso que contiene sustancialmente una problemática similar a la planteada por el demandante en los motivos de invalidez que se analizan. Es decir, tanto en aquel asunto, como en el presente, se aduce la indebida restricción al derecho de ser votado para todos los cargos de elección popular, sobre la base del establecimiento o implementación en la normativa electoral local, de determinados requisitos que deberían cumplir los ciudadanos mexicanos que pretendan tener acceso a un cargo de elección popular, en donde la razón de decidir en ambos asuntos, tienen que ver con la regulación de un derecho fundamental de base constitucional y configuración legal, cuyo contenido y extensión no son absolutos sino que requieren ser delimitados por el legislador ordinario competente a través de una ley, siempre que dichas restricciones sean razonables.

 

  No obstante lo anterior, este Sala Superior considera pertinente emitir opinión al respecto, destacando que el artículo 68, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II, del artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que “hasta antes de dictarse sentencia, el ministro instructor podrá solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solución del asunto.”

 

 Señala también, que cuando la acción de inconstitucionalidad se interponga contra una ley electoral, el ministro instructor podrá solicitar opinión a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

 

 Este órgano jurisdiccional electoral, en precedentes anteriores, ha estimado innecesario formular opinión respecto de tópicos que ya hubiesen sido examinados en anteriores acciones de inconstitucionalidad, salvo que se considere pertinente abundar en algunas cuestiones o expresar nuevos argumentos.

 

 El tema central de la acción de inconstitucionalidad respecto de la cual se emite la presente opinión, lo constituye dilucidar si el texto vigente del artículo 80, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, contraviene a la Constitución Federal.

 

 El dispositivo legal en comento señala en la parte conducente:

 

“Artículo 80.- Para ser Gobernador del Estado se requiere:

Ser ciudadano mexicano por nacimiento, nativo de la entidad o hijo de padre o madre nacido en la entidad, y con residencia efectiva y vecindad en el Estado de cuando menos diez años inmediatamente anteriores al día de la elección. A falta de los requisitos antes señalados, ser ciudadano mexicano por nacimiento y con residencia efectiva y vecindad en el Estado no menor de veinte años inmediatamente anteriores al día de la elección;

 

 La inconformidad del partido político actor, se sostiene fundamentalmente, en que la modificación de la constitución local estableció una restricción que contraviene lo dispuesto por la Constitución Federal, particularmente, porque aumentó el requisito de residencia efectiva y vecindad exigible a quienes hubieren o no nacido en el Estado de Quintana Roo, a diez y veinte años respectivamente.

 Por tanto, el tema a dilucidar se aparta de lo resuelto en las mencionadas acciones de inconstitucionalidad, en las que no se sometió a consideración de la Suprema Corte de Justicia de la Nación  un requisito similar al  impuesto por la Constitución Estatal en Quintana Roo, dado que en la especie, la exigencia cuya inconstitucionalidad se cuestiona versa sobre la temporalidad de residencia efectiva o vecindad en el Estado de Quintana Roo, que debe cumplirse por las personas que deseen ocupar el cargo de Gobernador de la referida entidad federativa.

 

 Además, debe resaltarse que en el caso particular, se plantea también el eventual trato diferenciado que permite la norma constitucional en comento, generando una situación de privilegio para una categoría de personas, en detrimento de otras, que cumplen con características semejantes.

 

 Discriminación y restricción de Derechos Políticos

 

 Ahora bien, en opinión de los magistrados que integramos esta Sala Superior, la imposición que hace el mencionado precepto constitucional local  vulnera lo dispuesto por  el artículo 1°, párrafos primero y tercero y 35, párrafo II, con relación al numeral 133, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

 El párrafo tercero del artículo 1°, párrafo primero señala:

 

 En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

 

 En su párrafo tercero indica:

 

 Queda prohibida toda discriminación, motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las capacidades diferentes, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.

 

 A su vez, el numeral 35, párrafo segundo de la Constitución Federal impone:

 

 Son prerrogativas del ciudadano:

 

 II. Poder ser votado para todos los cargos de elección popular y nombrado para cualquier otro empleo o comisión, teniendo las calidades que establezca la ley.

 

 De acuerdo a la interpretación que ha pronunciado esa Suprema Corte de Justicia de la Nación del artículo 133 de la Constitución Federal, los Tratados Internacionales forman parte del orden jurídico nacional, al conformar la Ley Suprema de la Unión, que se encuentra por encima de las leyes generales o federales en nuestro país.

 

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece en sus artículos  25 y 26 lo siguiente:

 

Artículo 25.- Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de la distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Artículo 26

Todas las personas son iguales ante la ley y tienen derecho sin discriminación a igual protección de la ley. A este respecto, la ley prohibirá toda discriminación y garantizará a todas las personas protección igual y efectiva contra cualquier discriminación por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

 

 

 Por su parte, los artículos 23 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consignan:

 

Artículo 23. Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a. De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b. De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c. De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

 

Artículo 24. Igualdad ante la Ley

Todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley.

 

 

La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, establece en su artículo 5°, que los Estados Partes se comprometen a prohibir y eliminar la discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los derechos siguientes:

 

c) Los derechos políticos, en particular, el de tomar parte en elecciones elegir y ser elegido, por medio del sufragio universal e igual, el de participar en el gobierno y en la dirección de los asuntos públicos en cualquier nivel y el acceso, en condiciones de igualdad a funciones públicas.

 

 Por otra parte, el máximo intérprete del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles, al pronunciarse sobre el alcance del artículo 25, ha señalado lo siguiente:

 

COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS  DE LAS NACIONES UNIDAS

Observación general no. 25: Derecho a participar en los asuntos públicos, derecho a votar y derecho al acceso, en condiciones de igualdad a las funciones públicas (art. 25) del Pacto Internacional de Derechos Políticos y Civiles. Aprobado por el Comité en su 1510ª sesión (57º período de sesiones) el 12 de julio de 1996.[1]
 

15. La realización efectiva del derecho y la posibilidad de presentarse a cargos electivos garantiza que todas las personas con derecho de voto puedan elegir entre distintos candidatos. Toda restricción del derecho a presentarse a elecciones, como la fijación de una edad mínima, deberá basarse en criterios objetivos y razonables. Las personas que de otro modo reúnan las condiciones exigidas para presentarse a elecciones no deberán ser excluidas mediante la imposición de requisitos irrazonables o de carácter discriminatorio, como el nivel de instrucción, el lugar de residencia o la descendencia, o a causa de su afiliación política. Nadie debe ser objeto de discriminación ni sufrir desventajas de ningún tipo a causa de su candidatura. Los Estados Partes deben indicar y explicar las disposiciones legislativas en virtud de las cuales se puede privar a un grupo o categoría de personas de la posibilidad de desempeñar cargos electivos.

 

 Como puede verse, tanto la Constitución Federal como los Tratados  Internacionales asumidos por el Estado mexicano, son coincidentes al estatuir los principios de igualdad y no discriminación, los cuales, refractados a la aspiración de cargos públicos implican la imposibilidad jurídica de establecer restricciones irracionales o desproporcionales, a quienes aspiren a ser electos a cargos públicos.

 

 Los criterios internacionales precitados, califican la imposición de esa clase de medidas, como un verdadero trato discriminatorio.

 

 Por discriminación se entiende aquel tratamiento diferencial por el cual se priva de ciertos derechos o prerrogativas a un determinado número de personas por motivos principalmente de raza, color u origen étnico.

 

 En la especie, la hipótesis que prevé la última parte de la fracción I, del artículo 80, de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, infringe tanto lo dispuesto por las normas constitucionales precitadas como las orientaciones que se desprenden de los instrumentos internacionales que forman parte del orden jurídico nacional, que erdadero trato inonsideracintegraciZAdictadas en los expedientes al de improcedencia. Los razonamientos que se dan, se hace en razón de lo que enseguida se explica:

 

 De su texto, se obtienen tres variables exigibles a todo aquel que pretenda ser Gobernador del Estado.

 

A) Si se trata de un ciudadano mexicano por nacimiento, nativo de la entidad la exigencia de  residencia efectiva y vecindad es de al menos diez años.

 

  B)  Si se trata de ciudadano mexicano por nacimiento hijo de padre o madre nacido en la entidad, el requisito de residencia efectiva y vecindad en la entidad es igualmente de al menos de diez años; y,

 

C) Si se trata de ciudadano mexicano por nacimiento no nativo del Estado, se requieren no menos de veinte años de residencia efectiva y vecindad.

 

 En ese orden, es claro que al ciudadano mexicano por nacimiento, pero no nativo del Estado, se le imponen exigencias mayúsculas para ser Gobernador, requiere una residencia efectiva o vecindad de al menos veinte años, mientras que ciudadanos igualmente mexicanos por nacimiento, tampoco nacidos en el Estado de Quintana Roo, pero hijos de padre o madre que nacieron en la entidad, sólo requieren cumplir una temporalidad de diez años.

 

 De ese modo, ciudadanos que gozan igualmente del atributo de ser mexicanos reciben un trato diferenciado, el cual se sustenta en una circunstancia  que no aparece ni en la Constitución Federal  ni en los instrumentos internaciones aceptados por el Estado mexicano como una de las condiciones por las que se puede restringir o privilegiar el derecho a participar en las elecciones para aspirar a cargos públicos.

 

Es así, porque a ciudadanos que comparten por una parte, la calidad de mexicanos, y que además, coinciden en el hecho de que no nacieron dentro del territorio de Quintana Roo, se les trata de forma diferente. Sólo se efectúa un distingo con base en si son hijos de padre o madre nacida en la entidad.

 

El elemento diferenciador se hace consistir en un lazo de consanguineidad, cuestión que no queda comprendida dentro de las restricciones permisibles para el ejercicio de los derechos políticos, que como se ha visto, sólo pueden deducirse con base en razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

 

Es verdad que la filiación ha sido reconocida en el orden constitucional mexicano como un aspecto a tomar en cuenta para fijar los requisitos de elegibilidad de una persona que aspira a un cargo público. Como ejemplo, puede citarse el artículo 82, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al señalar  que para ser Presidente se requiere: I. Ser ciudadano mexicano  por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido  en el país al menos durante veinte años.

 

Empero, como puede apreciarse, la inclusión de esa calidad en el precepto antes enunciado, genera un espectro más amplio de posibilidades para ser aspirante al cargo más alto en el Poder Ejecutivo Federal, basándose en la concepción naturalista del ius sanguini.

 

A diferencia de ello, la construcción normativa que se desprende del artículo 80, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece una situación de privilegio para quienes no nacieron en el territorio de Quintana Roo, pero sí son hijos de padre o madre nacidos en el Estado.

 

Esa diferenciación, que parte de la genealogía de la persona, no implica una cuestión objetiva que permita privilegiar a una persona para aspirar a un cargo público, con una exigencia de radicar una temporalidad accesible, en detrimento de otra que no lo satisface, toda vez que no se advierte, bajo un análisis de razonabilidad y objetividad, algún elemento que permita desprender que quien es hijo de padre o madre de Quintana Roo, (fin especial de la exigencia del arraigo), pudiera generar una relación de afinidad o arraigo social con el Estado de Quintana Roo, mayor que otro ciudadano, igualmente mexicano, que no es hijo de padre o madre nacidos en la circunscripción de dicho Estado.

 

Es patente así, que la medida restrictiva transgrede los artículos 1°, (no discriminación), 35 (igualdad derechos políticos) y 133 (orden jurídico nacional e internacional).

 

Apartamiento de principios rectores según el esquema federal mexicano.

 

En otro orden, el diseño del mencionado artículo 80, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, se aparta también del sistema que imponen los artículos 40, 82, fracción I y 116, fracción I, último párrafo de la Constitución Federal.

 

Este último precepto determina que sólo podrá ser Gobernador Constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por nacimiento y nato de él, o con residencia efectiva no menor a cinco años inmediatamente anterior al día de la elección.

 

 El precepto anterior, señala el lapso mínimo que debe exigirse a toda persona que pretenda ser Gobernador de una de las entidades que componen la Federación.

 

 La irrazonabilidad que se atribuye al poder reformador de la Constitución de Quintana Roo, consiste en que al fijar la temporalidad exigible para quien no nació en su territorio, y no es hijo de padre o madre quintanarroense impuso un requisito mínimo de al menos veinte años de residencia efectiva y vecindad.

 

 Al margen de que el multicitado precepto potenció al cuádruple la temporalidad que estableció como referente en la Constitución General de la República, existen otras razones que evidencian que su establecimiento, en al menos veinte años de residencia efectiva y vecindad, se alejó radicalmente de los principios de razonabilidad y proporcionalidad que dimanan de los Tratados Internacionales antes invocados.

 

 El artículo 116, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos norma la organización política y estructura jurídica de las entidades federativas en nuestro país. Dicho precepto se enmarca en un contexto global del sistema federal, en términos del artículo 40 del propio ordenamiento supremo, según el cual, el Estado mexicano se compone de Estados Libres y Soberanos  en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida según los principios de la ley fundamental.

 

 El artículo 82, párrafo III, de la Constitución Federal establece que para ser Presidente de la República se requiere ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicanos y haber residido en el país al menos durante veinte años.

 

  El requisito de residencia antes señalado, encuentra su justificación en que desde la perspectiva del Poder Constituyente Federal esa temporalidad es la mínima suficiente para que la persona que aspira al máximo cargo de la Nación, con independencia de si se trata de mexicano por nacimiento o hijo de padre o madre mexicana, alcance la afinidad, identidad, y arraigo social necesarios con todo el Estado mexicano, que le permitan aspirar a conducir en la cúspide más alta, la administración pública centralizada de la extensión de la Nación.

 

   En la propia lógica federal, el constituyente delegó al orden constitucional local, la potestad de fijar la temporalidad exigible para ser Gobernador del Estado, imponiéndole un parámetro no inferior a cinco años de residencia efectiva.

 

 La armonización correcta de ambos preceptos, a la luz del sistema federal y acorde con los postulados de razonabilidad sustraídos del orden internacional llevan a la consideración necesaria de que el margen permisible para la fijación de tal restricción no tiene que ser menor a cinco años y si bien, la temporalidad máxima no fue fijada, ésta debe establecerse por el Constituyente local en un margen objetivo y gradualmente razonable, que considere entre otros factores, los requisitos temporales de residencia exigidos para otros cargos públicos, la extensión demográfica y situación política en el Estado, y por supuesto, las circunstancias particulares de migración en inmigración que caracterizan al Estado de Quintana Roo, en la entendido que el Estado mexicano está integrado como un ente federado y que por ello, debe seguir los principios que dimanan de ese sistema.

 

 Todo lo anterior, porque de no tomar en cuenta tales factores, la imposición de esa restricción se torna como una cláusula obstaculizante que hace imposible o sumamente complejo acceder a tales cargos para quienes no cumplen tales requisitos y lleven un periodo considerable de tiempo de residencia en la entidad, impidiéndole participar en los asuntos públicos de la entidad de la que se concibe como integrante, además que se trata de una interpretación aislada del artículo 116, fracción I, último párrafo de la Constitución sin ejercer la función legislativa bajo un esquema de integración y apreciación de todo el contexto.

 

 Corrobora lo anterior, el hecho de que la cuestión de la residencia y de la vecindad, como requisitos de elegibilidad, se discutieron inicialmente en el Congreso Constituyente de 1856-57. Ya en ese entonces Francisco Zarco consideró antidemocrática la restricción que, en su opinión, dicho requisito le impone a cualquier ciudadano para ser elector y elegible: “Parece injusto que un Estado no pueda nombrar a uno de sus ciudadanos que le haya prestado buenos servicios, sólo porque reside en otro Estado, o que no pueda depositar su confianza en el hombre de cuya capacidad se promete buenos resultados”[2].

Contra esta postura, Santos Degollado se pronunció en el sentido de que existe una relación estrecha entre el voto activo y el voto pasivo y el vínculo que la residencia o vecindad generan entre el derecho a ser votado y el derecho a votar:

Se ha hecho valer la observación de que cada ciudadano se le ha garantizado el derecho de votar y ser electo para los cargos de elección popular; pero esto mismo es un argumento que robustece la justicia del artículo a discusión, pues si el voto activo sólo puede ejercerse dentro de la municipalidad, dentro del partido o dentro del Estado respectivamente en que se vive de ordinario, en donde se tienen intereses, familia y vínculos sociales, y en que el ciudadano forma parte del censo de la población y constituye la unidad del número que sirve de base para la elección, claro es que el voto pasivo no puede tener una extensión mayor, sin agraviar los derechos de todos los ciudadanos inclusos en la base determinada para el voto activo.[3]

 

Lo anterior le conduce a Santos Degollado a proponer que la exigencia del requisito de la vecindad equilibra perfectamente el sufragio pasivo y lo distribuye con igualdad ente todos los ciudadanos. Todo individuo que, por diversas causas, no tenga una residencia personal fija, sí tiene vecindad radicada allí donde se hallen sus intereses o su familia.[4] Durante el siglo XIX la vecindad importaba poco y los grandes parlamentarios mexicanos pudieron ser candidatos por diversos distritos, aún simultáneamente.

Durante la XXVI Legislatura se discutió de nueva cuenta el tema de la vecindad, al momento de que se calificaron las credenciales electorales de los presuntos diputados. Por ejemplo, cuando tocó el turno a la de Francisco M. de Olaguíbel, quien presentó una credencial por el Estado de México, sus atacantes demostraron que el presunto diputado vivía en Coyoacán, habiendo sido incluso diputado por ese distrito en la XXV Legislatura. El liberal Jesús Urueta, miembro de la comisión calificadora de credenciales, habló de los “vínculos morales” que deberían considerarse para interpretar el requisito de vecindad. Los estudios, su ascendencia y descendencia, así como sus intereses eran elementos a considerar en la residencia para todo candidato. Urueta denunció un engaño que ha propiciado el requisito de vecindad y que suena de palpitante actualidad:

Justamente esta mañana, señores, leía yo en la prensa una noticia que hizo asomar la sonrisa a mis labios. Nuestro altisonante embajador don Manuel Calero, para adquirir el requisito de vecindad en el Estado de México, compró una magnífica y hermosa propiedad en la suma de $25.00 (risas); después, aquí hemos visto que el Señor Vidal y Flor compró una, en el Estado de Veracruz, en $200.00 que el Señor Pascual García compró otra, en el Estado de Michoacán, en $200.00, fueron más espléndidos que nuestro embajador; pero de tal suerte, el Señor Galindo y Pimentel decía: -Sí, yo he comprado la propiedad, porque quise ser vecino, puesto que es uno de los requisitos de la ley-. Todo ésto es muy bueno, no es posible negarle la vecindad al Señor Vidal y Flor, en lo que al Estado de Veracruz atañe, ni el embajador Calero respecto del Estado de México, porque legalmente son vecinos; pero así como dije, tratándose del Señor Pascual García, que en lo íntimo de mi conciencia estaba que aquello era un simple ardid que realmente no tenía ese carácter de vecindad que se aprecia atribuir, así digo hoy, al contrario tratándose del Señor Olaguíbel que, a pesar de que legalmente no puede ser considerado vecino del Estado de México, moralmente sí, por sus antecedentes de familia, por sus antecedentes personales. El Señor Olaguíbel está, pues, en aptitud de comprender las necesidades de aquel pueblo, de sufrir con sus dolores y de alentar con sus esperanzas. La Convención ha tenido que atenerse a lo estricto de la ley[5] en esa forma; pero yo pienso, con mucho gusto, que la Asamblea, -qué en estos casos se ha olvidado de que más que un tribunal, que un jurado es una asamblea de conciencia-, vería yo con mucho gusto que le diera entrada en su seno.[6]

 

Estas palabras fueron pronunciadas en septiembre de 1912 y hoy podrían ser escuchadas con el mismo interés. Como se aprecia, pues, aún existiendo el requisito de la vecindad y de la residencia, su exacta observancia ha contado con excepciones relevantes.

 Considérese, además, que el requisito de los 20 años, contempla un periodo aún mayor que el necesario para alcanzar la ciudadanía. Es decir, si el presupuesto de la mayoría de edad es la supuesta madurez del individuo para la toma de decisiones trascendentes, a los mexicanos que no tuvieron la fortuna de nacer en Quintana Roo, pero sí la de residir en esa entidad por un periodo prolongado (diez años quizás) se les estaría exigiendo un tiempo mayor de establecimiento en el territorio que el necesario para asumir que es lo suficientemente maduro como para votar por tal o cual partido político.

Otro parámetro interesante es el artículo 20 de la Ley de Nacionalidad, el que prescribe que el extranjero que pretenda naturalizarse mexicano deberá acreditar que ha residido en territorio nacional cuando menos durante los últimos cinco años inmediatos anteriores a la fecha de su solicitud. Bajo esta regla y de acuerdo a la disposición constitucional de Quintana Roo sometida a examen, sería más sencillo y más rápido que un extranjero radicado en la entidad (supuesto muy frecuente) adquiriera la nacionalidad y la ciudadanía mexicana, así como la condición de quintanarroense, para votar en las elecciones estatales y municipales, que un mexicano por nacimiento no nativo de Quintana Roo pudiera aspirar al cargo de Gobernador.

Además, es necesario considerar que ejemplos como el puesto no son infrecuentes en una entidad con importantes fenómenos migratorios, tanto dentro de la República Mexicana como fuera de ésta, y que además es fronteriza con otras naciones. Lo anterior sin considerar que Quintana Roo es un importante asiento de población maya, cuyas tradiciones migratorias son ampliamente conocidas.

Estudios sobre fenómenos migratorios concluyen que los mayas tienden a migrar hacia las regiones naturales que han ocupado desde antaño. De esta manera se observa una clara tendencia migratoria de los mayas yucatecos hacia la vecina Quintana Roo, pues 87% de dicha migración se transforma en migración interna en el Estado más reciente de la Unión. El Estado de Quintana Roo es el foco de atracción migratoria más importante de México en la frontera sur y su población se integra en un 62% con personas no nativas en el Estado y atrae en un 59.2% a pobladores indígenas no nativos. Cabe recordar que su propia formación como entidad federativa se debió a la colonización.[7]

Por otra parte, Quintana Roo, como Estado de la Federación nació propiamente el 8 de octubre de 1974; casi un mes después, el 10 de noviembre de ese año, se llevó a cabo la elección de su Congreso Constituyente, cuyos trabajos derivaron en que el 12 de enero de 1975 se promulgara su primera Constitución. Así, se está en presencia de un Estado con una antigüedad de 33 años. Por ejemplo, el Municipio de Benito Juárez es el más poblado del Estado (572,973 habitantes) y sin embargo, su creación data de 1975.

De conformidad con lo razonado, respecto de los motivos de invalidez que se analizan, esta Sala Superior considera que en la especie las disposición cuya invalidez se reclama, resulta contraria a las bases y principios establecidos en  la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

En virtud de lo anterior:

 

ÚNICO. Esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación opina que, el artículo 80, fracción I, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Quintana Roo, no es conforme con el texto de la Constitución General de la República.

 

México, Distrito Federal, a cuatro de julio de dos mil ocho.

 

 

 

MAGISTRADO PRESIDENTE

POR MINISTERIO DE LEY

 

 

JOSÉ ALEJANDRO LUNA RAMOS

 

 

MAGISTRADO

 

 

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

 

 

MAGISTRADO

 

 

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

 

 

MAGISTRADO

 

 

SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR

 

MAGISTRADO

 

 

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

 

SUBSECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

 

 

 

GABRIEL MENDOZA ELVIRA

 

 


[1] Información puede ser consultada en la página web de la Oficina del Alto Comisionado de Derechos Humanos de la ONU, http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf

 

 

 

[2] Francisco Zarco (2007), Historia del Congreso Constituyente de 1857, México, Senado de la República, LX Legislatura, p.. 535.

[3] Zarco, op. cit. p. 555.

[4] Zarco, op. cit. p. 558.

[5] Art. 116 fr. III de la Ley Federal Electoral: "...para los efectos del artículo 56 de la Constitución" se entiende que el electo "haya residido" en el Estado distrito o territorio por lo menos tres meses antes de la elección.

[6] Diego Arenas Guzmán, Historia de la Cámara de Diputados de la XXVI Legislatura Federal, Tomo I, México, 1961, pp. 381-382.

[7] Antonio Canto López, Reseña histórica de la creación del Territorio de Quintana Roo y consideraciones acerca de su reincorporación a Yucatán, Biblioteca del Estado de Yucatán, Mérida, 1954, pp. 9-11.