EXPEDIENTE: SUP-AG-29/2008

 

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 168/2007 Y SU ACUMULADA 169/2007.

 

PROMOVENTES: PARTIDOS POLÍTICOS NACIONALES CONVERGENCIA Y NUEVA ALIANZA.

 

 

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, SERGIO A. VALLS HERNÁNDEZ, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

 

Los partidos políticos nacionales Convergencia y Nueva Alianza promovieron sendas acciones de inconstitucionalidad en las que reclaman la declaración de invalidez del decreto mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el trece de noviembre de dos mil siete, cuya aprobación y expedición se atribuye, respectivamente, al Congreso de la Unión, a las Legislaturas de los Estados y al Presidente de la República.

 

En atención a la solicitud formulada por el Ministro Instructor, mediante acuerdo de veintidós de mayo de dos mil ocho, dictado en el expediente de las acciones de inconstitucionalidad de mérito, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite la opinión respectiva.

 

 

En los términos del artículo 68, párrafo segundo de la Ley reglamentaria de la fracciones II y II, del artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Sala Superior emite opinión en relación a los conceptos de invalidez planteados por el Partido Convergencia, relativos a: 1. Monopolio de los partidos políticos en la postulación de candidaturas.; 2. Distribución del financiamiento público directo entre los partidos políticos nacionales., y 3. Violación al derecho de asociación.; así como al esgrimido por el Partido Nueva Alianza, consistente en: la Derogación de la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistente en investigar hechos relacionado con la violación al voto público.

 

En opinión de esta Sala Superior los conceptos planteados por los partidos políticos accionantes son materia de una reforma constitucional; por lo cual ésta no se puede tener como una norma de carácter general y, por lo tanto no puede ser materia de las acciones de inconstitucionalidad, conforme a lo previsto en la fracción II, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

En efecto, el precepto constitucional en comento señala lo siguiente:

 

Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

 

[…]

 

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

 

[…]

 

La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

 

[…]

 

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos.

 

[…]

 

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado en diversas ocasiones que el término “normas generales” contenido en el precepto arriba transcrito se refiere a aquellas disposiciones jurídicas formal y materialmente legislativas; es decir, las que son emitidas por los órganos legislativos constituidos del Estado. En esa tesitura, se han descartado otro tipo de normas que no han sido expedidas por dichos órganos, verbigracia, los reglamentos, circulares, etcétera; de ahí que cobre especial relevancia el procedimiento de creación que da lugar en cada caso a la norma legislativa concreta.

 

En el caso, es opinión de esta Sala Superior que ninguna de las hipótesis previstas en el precepto transcrito se actualiza; es decir, no se está frente a una norma general confrontada con la Constitución Federal.

 

En consecuencia, de conformidad con el párrafo primero del artículo 1°, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las garantías que otorga la Constitución sólo podrán restringirse o suspenderse en los casos y con las condiciones que en la misma se establecen. Es decir, en el supuesto de una restricción a los derechos políticos solamente procederá cuando así sea señalado por el mismo mandato constitucional.

 

Ahora bien, la reforma constitucional que se tilda de inconstitucional es obra del Poder Constituyente, mientras que las normas de carácter general a que se refiere el precepto constitucional invocado, deben entenderse como actos legislativos individuales, tal es el caso de las constituciones estatales, los tratados internacionales y las leyes federales o locales, entre otros.

 

Una reforma constitucional no es una norma que, de manera individual, se pueda confrontar con el texto de la Constitución, por lo que en opinión de la Sala Superior la Suprema Corte de Justicia de la Nación no estaría facultada para declarar la conformidad o no de una reforma a la propia Constitución, en cuanto al fondo de la disposición reformada, ya que el control de la constitucionalidad opera sólo sobre normas secundarias pero no sobre el texto mismo de la Carta Magna.

 

En consecuencia, se considera que la acción de inconstitucionalidad no sería procedente para revisar y, en su caso, anular la voluntad del Poder Constituyente emitida en los términos del artículo 135 de la propia Constitución.

 

Al respecto, las características peculiares que identifican a ese órgano modificador de la norma fundamental, evidencian que las reformas que se efectúen a la  Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no pueden recibir el mismo tratamiento de cualquier norma general, en los términos que establece el artículo 105 de la propia Constitución.

 

En conclusión, las normas que modifican el texto constitucional, se colocan en un orden jerárquico superior, que no puede ser sometido al mismo sistema de control constitucional que opera respecto de las normas generales creadas por los órganos constituidos.

 

La Constitución, por su propia definición es un documento esencial que engloba las bases fundamentales del Estado; estructura la forma de gobierno y su organización; consigna los derechos fundamentales de los individuos y establece los medios de control constitucional.

 

Al respecto, resultan aplicables al caso los criterios emitidos por esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, que en seguida se transcriben:

 

No. Registro: 233,476

Tesis aislada

Materia(s): Constitucional

Séptima Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

39 Primera Parte

Tesis:

Página: 22

Genealogía: Informe 1972, Primera Parte, Pleno, página 310.

 

CONSTITUCIÓN FEDERAL. SUS ESTATUTOS NO PUEDEN SER CONTRADICTORIOS ENTRE SI.

Las reformas a los artículos 49 y 131 de la Constitución, efectuadas por el Congreso de la Unión, no adolecen de inconstitucionalidad, ya que jurídicamente la Carta Magna no tiene ni puede tener contradicciones, de tal manera que, siendo todos sus preceptos de igual jerarquía, ninguno de ellos prevalece sobre los demás; por lo que no se puede decir que algunos de sus estatutos no deban observarse por ser contrarios a lo dispuesto por otros. La Constitución es la norma fundamental que unifica y da validez a todas las demás normas que constituyen un orden jurídico determinado y conforme a su artículo 133, la Constitución no puede ser inconstitucional; es un postulado sin el cual no se podría hablar de orden jurídico positivo, porque es precisamente la Carta Fundamental la que unifica la pluralidad de normas que componen el derecho positivo de un Estado. Además, siendo "la Ley Suprema de toda la Unión", únicamente puede ser modificada o adicionada de acuerdo con las disposiciones de la misma que en el derecho mexicano se contienen en el artículo 135 constitucional, y únicamente por conducto de un órgano especialmente calificado pueden realizarse las modificaciones o adiciones, y por exclusión, ningún otro medio de defensa legal como el juicio de amparo es apto para modificarla.

 

Amparo en revisión 8165/62. Salvador Piña Mendoza. 22 de marzo de 1972. Unanimidad de dieciséis votos. Ponente: Enrique Martínez Ulloa.

 

 

No. Registro: 194,283

Jurisprudencia

Materia(s): Constitucional

Novena Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

IX, Abril de 1999

Tesis: P./J. 22/99

Página: 257

 

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SÓLO PROCEDE CONTRA NORMAS GENERALES QUE TENGAN EL CARÁCTER DE LEYES O DE TRATADOS INTERNACIONALES.

Del análisis y la interpretación de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que: a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, entonces sólo son procedentes contra normas de carácter general; b) En el propio precepto se habla sólo de leyes y tratados internacionales entendidos como normas de carácter general. Consecuentemente, las acciones de inconstitucionalidad proceden contra normas de carácter general, pero no contra cualquiera de éstas, sino sólo contra aquellas que tengan el carácter de leyes, o bien, de tratados internacionales. En iguales términos, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, se refiere únicamente a normas generales, leyes y tratados internacionales; por lo tanto, también debe concluirse que prevé la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad exclusivamente en contra de esas normas. La intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo, en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes. No puede aceptarse su procedencia contra normas diversas, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tiene efectos generales, sino relativos. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, es decir leyes o tratados, y son improcedentes en contra de actos que no tengan tal carácter.

 

Acción de inconstitucionalidad 4/98. Sergio Manuel Aguilera Gómez y otros, en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal. 28 de mayo de 1998. Mayoría de ocho votos. Disidentes: José Vicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Genaro David Góngora Pimentel. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretarios: Guadalupe M. Ortiz Blanco y Miguel Ángel Ramírez González.

 

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veinticinco de marzo en curso, aprobó, con el número 22/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiséis de marzo de mil novecientos noventa y nueve.

 

 

No. Registro: 205,882

Tesis aislada

Materia(s): Constitucional

Octava Época

Instancia: Pleno

Fuente: Semanario Judicial de la Federación

V, Primera Parte, Enero a Junio de 1990

Tesis: XXXIX/90

Página: 17

Genealogía:  Gaceta número 33, Septiembre de 1990, página 71.

 

CONSTITUCIÓN, TODAS SUS NORMAS TIENEN LA MISMA JERARQUÍA Y NINGUNA DE ELLAS PUEDE DECLARARSE INCONSTITUCIONAL.

De conformidad con el artículo 133 de la Constitución de la República todos sus preceptos son de igual jerarquía y ninguno de ellos prevalece sobre los demás, por lo que no puede aceptarse que algunas de sus normas no deban observarse por ser contrarias a lo dispuesto por otras. De ahí que ninguna de sus disposiciones pueda ser considerada inconstitucional. Por otro lado, la Constitución únicamente puede ser modificada o adicionada de acuerdo con los procedimientos que ella misma establece.

 

Amparo en revisión 2083/88. Carlos Mejía Melgoza. 7 de febrero de 1990. Unanimidad de veinte votos de los señores ministros: de Silva Nava, Magaña Cárdenas, Alba Leyva, Azuela Güitrón, Castañón León, López Contreras, Fernández Doblado, Pavón Vasconcelos, Adato Green, Rodríguez Roldán, Martínez Delgado, Carpizo Mac Gregor, González Martínez, Villagordoa Lozano, Moreno Flores, García Vázquez, Chapital Gutiérrez, Díaz Romero, Schmill Ordóñez y Presidente del Río Rodríguez. Ausente: Rocha Díaz. Ponente: Juan Díaz Romero. Secretario: Carlos Ronzon Sevilla.

 

Amparo en revisión 8165/62. Salvador Piña Mendoza. 22 de marzo de 1972. Unanimidad de dieciséis votos de los señores ministros: Rebolledo, Jiménez Castro, Rivera Silva, Burguete, Huitrón, Rojina Villegas, Saracho Alvarez, Martínez Ulloa, Solís López, Canedo, Salmorán de Tamayo, Yáñez, Guerrero Martínez, Mondragón Guerra, Aguilar Alvarez y Presidente Guzmán Neyra. Ausentes: Euquerio Guerrero, Mariano Azuela, Mariano Ramírez Vázquez, Carlos del Río Rodríguez y Jorge Iñárritu. Ponente: Enrique Martínez Ulloa. Secretario: Guillermo Baltazar Alvear.

 

Séptima Epoca, Volumen 39, Primera Parte, Página 22.

 

Tesis XXXIX/90, aprobada por el Tribunal en Pleno en Sesión Privada celebrada el jueves diecisiete de mayo de mil novecientos noventa. Unanimidad de dieciocho votos de los señores ministros: Presidente en funciones González Martínez Magaña Cárdenas, Rocha Díaz, Azuela Güitrón, Alba Leyva, Castañón León, López Contreras, Pavón Vasconcelos, Adato Green, Rodríguez Roldán, Martínez Delgado, Carpizo Mac Gregor, Villagordoa Lozano, Moreno Flores, García Vázquez Chapital Gutiérrez, Díaz Romero y Schmill Ordónez. Ausentes: Presidente del Río Rodríguez, de Silva Nava y Fernández Doblado. México, Distrito Federal a diecisiete de mayo de 1990.

 

La presente opinión se emite por mayoría de cuatro votos de los magistrados que integran esta Sala Superior, con el voto disidente del Magistrado Salvador Olimpo Nava Gomar, con la ausencia de los Magistrados María del Carmen Alanis Figueroa y José Alejandro Luna Ramos, ante el Secretario General de Acuerdos que autoriza y da fe.

 

México, Distrito Federal, a treinta de mayo de dos mil ocho.

 

MAGISTRADO PRESIDENTE

POR MINISTERIO DE LEY

 

 

 

PEDRO ESTEBAN PENAGOS LÓPEZ

 

 

MAGISTRADO

 

 

 

CONSTANCIO CARRASCO DAZA

 

 

MAGISTRADO

 

 

 

FLAVIO GALVÁN RIVERA

MAGISTRADO

 

 

 

MANUEL GONZÁLEZ OROPEZA

 

 

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

 

 

 

MARCO ANTONIO ZAVALA ARREDONDO

 

OPINIÓN DEL MAGISTRADO SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR.

 

La presente opinión atiende al requerimiento formulado por el Ministro Instructor Sergio A. Valls Hernández, el cual, desde mi perspectiva, por sí mismo, obliga a la Sala Superior a dar un pronunciamiento sobre los planteamientos técnico-electorales formulados en las acciones de inconstitucionalidad promovidas por los partidos Convergencia y Nueva Alianza, en observancia a lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Lo anterior, con independencia de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación aún no ha hecho algún pronunciamiento sobre la posibilidad de cuestionar, a través de la acción de inconstitucionalidad, antinomias, incoherencias o contradicciones de los preceptos resultantes de la reforma constitucional, con los vigentes con anterioridad a ella, o bien, entre los propios preceptos reformados.

 

En todo caso, dicha decisión, por tratarse de un problema de hermenéutica jurídica o de teoría del derecho, no correspondería propiamente a un problema técnico- electoral. Sin embargo, dado que el Ministro Instructor solicitó opinión a la Sala Superior, y ésta necesariamente versa sobre cuestiones técnico-electorales, de carácter sustantivo, esto es, sobre la compatibilidad de los preceptos constitucionales, estimo procedente emitir la presente opinión.

 

Dado que el presente expediente se integra con las demandas presentadas por los partidos políticos nacionales Convergencia (168/2007) y Nueva Alianza (169/2007), en el primer apartado se analizarán los temas cuestionados de manera exclusiva por el Partido Convergencia, y en el segundo se estudiarán los tópicos planteados únicamente por el Partido Nueva Alianza. En el tercero se abordarán los puntos expresados por los promoventes, respecto de los cuales no se hace pronunciamiento. Finalmente, en el último apartado se concentrarán las conclusiones a las que arriba el suscrito con relación a cada uno de los temas materia de opinión.

 

I. Temas cuestionados por el Partido Convergencia.

 

1. Monopolio de los partidos políticos en la postulación de candidaturas.

 

Planteamiento. El partido Convergencia aduce que la adición al artículo 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece el derecho exclusivo de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos, es conculcatoria del derecho a ser votado, previsto en el artículo 35, fracción II, de la propia Constitución, pues constituye una restricción injustificada al ejercicio de ese derecho fundamental.

 

Opinión. A mi juicio, la disposición impugnada por el partido Convergencia es contradictoria con el derecho a ser votado, porque establece una distinción injustificada para el ejercicio de ese derecho, entre los ciudadanos que compiten en un proceso electoral de carácter federal y quienes contienden en comicios locales.

 

Esta conclusión se sustenta en los siguientes razonamientos.

 

El principio federal establecido en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos supone, entre otras cosas, la distribución de facultades entre dos órdenes: la Federación y los Estados.

 

Conforme con este principio, la regulación de la materia electoral corresponde tanto al Congreso de la Unión, en el ámbito federal, como a las legislaturas de los Estados, en sus respectivas esferas de competencia, según lo previsto en los artículos 41 y 116, fracción IV, de la Constitución. De ahí que el mandato al legislador contenido en el artículo 35, fracción II, de la propia Constitución, relativo a la previsión de las calidades (circunstancias, condiciones, requisitos o términos) para el ejercicio del derecho a ser votado, esté dirigido tanto a los poderes federales como a los poderes locales.

 

En efecto, como estableció la Sala Superior en la resolución del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano 37/2001, de veinticinco de octubre de dos mil uno, de acuerdo con los preceptos citados, el derecho a ser votado es un derecho fundamental de base constitucional y configuración legal, lo que significa que el legislador ordinario tiene competencia para establecer ciertas delimitaciones a ese derecho, a través de una ley, con objeto de posibilitar su ejercicio y armonizarlo con otros derechos igualmente valiosos (verbigracia, el derecho de igualdad) y determinados principios, valores o fines constitucionales (por ejemplo, la democracia representativa y el sistema de partidos).

 

En esa línea, en atención al principio federal, el Congreso de la Unión expide las normas necesarias para el ejercicio del derecho a ser votado, en la elección de los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión, mientras que las legislaturas de los Estados emiten las leyes que regulan ese derecho, en los comicios para elegir gobernadores, miembros de las legislaturas locales, integrantes de los ayuntamientos y, eventualmente, otro tipo de autoridades municipales.

 

Lo fundamental es que en ambos casos la regulación legal debe sujetarse a las bases previstas en la Ley Fundamental, conforme con el principio de supremacía constitucional.

 

Por cuanto hace al ámbito local, una de estas bases se encuentra en el artículo 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución, que prevé el derecho exclusivo de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, salvo en el supuesto de elección de autoridades y representantes a través de usos y costumbres.

 

En consecuencia, al regular el ejercicio del derecho a ser votado en las entidades federativas, en atención al principio de supremacía constitucional, el legislador local está constreñido, en forma ineludible, a establecer y regular en la ley estatal, que los partidos políticos son el conducto único para ejercer tal derecho. Conforme con la base constitucional indicada, en la legislación electoral local no es admisible ejercer el derecho a ser votado, mediante la postulación por agrupaciones, movimientos políticos, o cualquier otra vía distinta a los partidos políticos.

En cambio, en lo que concierne al proceso electoral federal, el artículo 41, párrafo segundo, base I, de la propia Constitución, reconoce a los partidos políticos como entidades de interés público, y confiere al legislador la facultad de determinar las formas específicas de su intervención en el proceso electoral, entre ellas, si los partidos serán o no el único medio para estar en aptitud de ser registrado como candidato y, por ende, ejercer el derecho a ser votado.

 

Esto es así, porque en el precepto citado no existe una disposición que establezca como principio o regla general, el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidatos de elección popular, pues en su redacción no se observa algún enunciado o vocablo, mediante el cual se exprese tal exclusividad o se advierta la exclusión de las personas jurídicas o físicas que no tengan la calidad de partido político, respecto del derecho de postulación, ni tal exclusión constituye una consecuencia necesaria del hecho de encontrarse reconocido, como uno de los fines de las organizaciones partidistas, el hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulen, y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo, porque de estas expresiones no se puede deducir o inferir que sólo estos institutos políticos puedan desempeñar las actividades que sean necesarias para la consecución del propósito citado, sobre todo porque no se trata de labores que sólo puedan atribuirse a un tipo específico de personas, por su naturaleza, de modo tal que cuando se confiriera a alguna clase de éstas, ya resultara material y jurídicamente imposible otorgárselas a otras clases diferentes de personas; sino que, por el contrario, se trata de acciones que admiten la posibilidad de desempeño a través de una adecuada regulación que las armonice evitando puntos de confrontación, tanto por los partidos políticos, por estar inmersas dentro de sus finalidades, como por otras personas morales con fines políticos e, inclusive, por las personas físicas no organizadas o afiliadas necesariamente en una persona moral.

 

Así lo consideró la Sala Superior, en la resolución del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano SUP-JDC-037/2001, de veinticinco de octubre de dos mil uno, y el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas 29/2006 y 30/2006, el cinco de octubre de dos mil seis.

 

Además, en el resto de la Constitución tampoco se advierte un enunciado normativo que establezca el referido derecho exclusivo de los partidos políticos para las elecciones federales, ni es dable obtener una norma con ese significado, mediante la interpretación gramatical, sistemática o funcional de las disposiciones que prevén requisitos para ejercer el derecho a ser votado a cargos de elección popular federal (artículos 55, 58, 59, 82 y 83 de la Constitución).

 

Lo anterior, con excepción de las candidaturas a representantes por el principio de representación proporcional, y de Senadores de primera minoría, en las cuales sí es patente la intención de dar participación exclusiva a los partidos políticos, según se aprecia en los artículos 52, 53, 54 y 56 de la Constitución.

 

No obstante, en lo que atañe a las otras elecciones federales, que se rigen por el principio de mayoría relativa, lo único que se infiere de lo dispuesto en los artículos 40, 41, párrafo segundo, fracciones I a III, de la Constitución, como base fundamental, es el fortalecimiento de un sistema plural de partidos políticos, por lo que el Congreso de la Unión ha de ser escrupuloso en preservar ese sistema.

 

De ahí que la ley federal deba prever necesariamente la participación de los partidos políticos en las elecciones correspondientes. Sin embargo, como es claro, de esta premisa no se sigue en forma alguna, el deber del legislador federal de establecer que sólo los partidos políticos pueden solicitar el registro de candidatos.

 

Esta afirmación coincide con la conclusión a la que arribó el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de seis votos de sus miembros, al resolver la citada acción de inconstitucionalidad 28/2006 y sus acumuladas 29/2006 y 30/2006, en la cuales se planteó la inconstitucionalidad de las disposiciones de la ley electoral de Yucatán, que regulan las candidaturas independientes:

 

“…

En estas condiciones, toda vez que de la interpretación tanto en lo individual, como armónico y sistemático de las normas constitucionales antes analizadas, no deriva que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establezca de forma alguna que sea derecho exclusivo de los partidos políticos postular candidatos a cargos de elección popular (con excepción hecha de las elecciones por el principio de representación proporcional), debe concluirse que es facultad del legislador ordinario (federal o local) determinar dentro de su sistema jurídico electoral, si solo los partidos tienen derecho a postular candidatos a esos otros cargos de elección popular o si también permiten candidaturas independientes.

…”.

 

Por otro lado, tampoco es factible aplicar a las elecciones federales, de modo extensivo, la disposición prevista en el artículo 116, fracción IV, inciso e), porque éste regula únicamente la organización de los poderes de los Estados de la República, como se aprecia en el párrafo segundo del precepto, el cual es preámbulo de todas las fracciones en que se divide el artículo y, por consiguiente, forma parte de esos enunciados. De ahí que el ámbito material de validez de la fracción citada comprenda únicamente la elección de los poderes Ejecutivo y Legislativo locales, así como de los integrantes de los ayuntamientos, y que su ámbito espacial se refiera a los treinta y un Estados de la República.

 

Se tiene en cuenta además, que la disposición en cita constituye una restricción al ejercicio de un derecho fundamental que, por esta razón, debe interpretarse en forma estricta y aplicarse sólo al caso expresamente previsto por el Poder Reformador de la Constitución, conforme con el principio pro homine que rige en materia de derechos fundamentales, según lo dispuesto en los artículos 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

 

En suma, con motivo de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete, para ejercer el derecho a ser votado en elecciones locales, se exige a los ciudadanos ser postulados por un partido político, mientras que en comicios federales, para el ejercicio del mismo derecho fundamental, en la Constitución no se prevé tal restricción.

 

De este modo, se otorga al legislador federal libertad para decidir sobre la pertinencia o no de medios de acceso a las candidaturas, distintos a los partidos políticos y, al mismo tiempo, se niega esa libertad de configuración al legislador local.

 

No se soslaya que el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en vigor a partir del catorce de enero de dos mil ocho, establece en su artículo 218 la facultad exclusiva de los partidos políticos para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con lo que el legislador federal ha introducido la misma condición para el ejercicio del derecho fundamental, prevista por el Poder Reformador para las elecciones locales.

 

Sin embargo, dado que el planteamiento del accionante versa sobre la incompatibilidad entre normas constitucionales, lo fundamental en el caso es que conforme con lo dispuesto en el artículo 41 de la Constitución, el legislador federal está en aptitud de modificar la ley secundaria para admitir distintas formas de acceso a las candidaturas, mientras que el legislador local no lo está, con la consecuente limitación para los ciudadanos que participen en los comicios correspondientes a ese ámbito.

 

En mi concepto, la referida distinción en el ejercicio de un derecho fundamental debe estar justificada en forma razonable, con el fin de respetar el principio de igualdad previsto en los artículos 1º de la Constitución, 23, párrafo 1, inciso c), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que disponen:

 

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

“Artículo 1°. En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella misma establece.

…”.

 

Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

“Artículo 23. Derechos Políticos.

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

 

 

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

 

“Artículo 25

Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

kk. Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

 

Por supuesto, es posible que se establezcan límites al derecho a ser votado, pues esta es una condición indispensable para que ese derecho pueda ser ejercido en un régimen democrático. Es admisible también que los requisitos para el ejercicio de ese derecho varíen de acuerdo con el cargo al que se aspire, las funciones inherentes a ese cargo, su duración y el ámbito territorial que comprenda su esfera de competencia, entre otros factores. Lo que no está autorizado es que esa delimitación incluya límites injustificados, irrazonables o desproporcionados.

 

El principio de igualdad se vulnera, cuando un grupo de destinatarios de una norma es tratado de manera distinta, en comparación con otros destinatarios de la misma norma, a pesar de que entre los dos grupos no existan diferencias de tipo y peso tal, que puedan justificar el trato diferente.

 

En el caso, se ha constatado que dos grupos (los aspirantes a ser candidatos en elecciones federales y los aspirantes a candidaturas en elecciones locales) que pretenden ejercer el mismo derecho fundamental (derecho a ser votado, previsto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución) son tratados en forma diferente.

 

Desde mi perspectiva, no es posible encontrar una justificación razonable para el trato diferenciado, en los trabajos de la reforma constitucional, ni en la doctrina, el derecho comparado o las reglas de la experiencia.

 

En efecto, el examen de los trabajos del Poder Reformador  y, en particular, de las Cámaras del Congreso de la Unión, revela que en ningún momento se planteó la intención de establecer alguna distinción entre el proceso electoral federal y las elecciones locales, en lo atinente a la postulación de candidaturas. Lo que ocurrió fue más bien, que inicialmente se propuso introducir el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidaturas en el artículo 41, fracción I, de la Constitución y, durante la primera lectura del dictamen en el Senado, se propuso adicionar una disposición similar, al artículo 116, fracción IV, con el fin de homologar las normas aplicables a todos los procesos electorales del país.

 

Lo anterior evidencia que la intención original del Poder Reformador fue que el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidatos, rigiera en los procesos electorales federal y locales. Sin embargo, posteriormente, durante el debate en el Senado de la República se acordó suprimir esa disposición, por ser contraria al derecho a ser votado, previsto en el artículo 35, fracción II, de la Constitución, y a los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano y ratificados por ese mismo órgano legislativo, según se expresó durante el debate. 

 

Lo importante es que en esa discusión jamás se consideró, es más, ni siquiera se insinuó que el referido derecho exclusivo de los partidos políticos debiera persistir en las elecciones locales; por consiguiente, es probable que los legisladores soslayaran que esa disposición se encontraba también en el artículo 116, fracción IV, inciso e), como se aprecia en la siguiente narración de la discusión y aprobación del dictamen de reforma constitucional.

 

El 11 de septiembre de 2007, las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Gobernación; de Radio, Televisión y Cinematografía; y de Estudios Legislativos, presentaron al pleno del Senado, para primera lectura, el dictamen con proyecto de decreto que reforma los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga el tercer párrafo al artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sobre la iniciativa presentada el 31 de agosto del mismo año, por el senador Manlio Fabio Beltrones, a nombre propio y en representación de los senadores y diputados de los grupos parlamentarios de los partidos Acción Nacional, de la Revolución Democrática, Revolucionario Institucional y del Trabajo.

 

En ese proyecto de decreto se proponía incluir en la fracción I del artículo 41, el derecho exclusivo de los partidos políticos en la postulación de candidaturas, lo cual se justificaba de la siguiente manera:

PRIMERO.

Artículo 41

En el párrafo segundo de la Base I la Iniciativa propone los cambios que se indican a continuación: "Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, ser el único medio para hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, queda prohibida la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa."

 

El sentido de las propuestas de reforma es, por una parte, resolver un dilema que hasta hoy no ha encontrado solución adecuada. Nos referimos al derecho de los partidos políticos a postular candidatos a cargos de elección popular, reconocido por la ley secundaria, en su artículo 175, como derecho exclusivo, frente a reformas electorales ocurridas en algunas entidades federativas para permitir, en su ámbito, el registro de las denominadas "candidaturas independientes", es decir, la participación de ciudadanos sin partido político en los procesos comiciales como candidatos a cargos de elección popular.

 

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que las disposiciones aprobadas por legislaturas locales (caso Yucatán) en el sentido antes mencionado encuentran base en una interpretación sistemática y funcional de los principios y normas constitucionales en materia electoral. Se han invocado también diversos tratados internacionales suscritos por México en materia de derechos humanos y políticos, en defensa del derecho de los ciudadanos al voto pasivo sin tener que cumplir el requisito de ser postulados por un partido político. Se trata de un tema en el que resulta imposible establecer una solución general, válida en todo tiempo, lugar y circunstancia. La experiencia internacional y el derecho comparado nos muestran que cada país ha resuelto el tema según las particularidades de su cultura política, su historia electoral y el sistema de partidos con que cuenta.

 

En México, desde finales de la década de los cuarenta del siglo pasado, el sistema electoral se orientó de manera definida a privilegiar el surgimiento, desarrollo y consolidación de un sistema de partidos, como base de la competencia electoral. Las reformas ocurridas de 1977 a 1996 se orientaron en la misma ruta y fueron definiendo un sistema de derechos y obligaciones para los partidos políticos, a los que nuestra Constitución define como "Entidades de Interés Público". Establecer en la Constitución el derecho de todo ciudadano que así lo decida, aun señalando requisitos de ley, para ser inscrito y participar como candidato a un cargo de elección popular, iría en sentido contrario al que, con éxito, ha seguido México. Además, es evidente que las llamadas "candidaturas independientes", de adoptarse como una forma del ejercicio del derecho al voto pasivo, entrarían en abierta contradicción con el entramado jurídico que enmarca el desarrollo de los procesos y campañas electorales; incluso con los principios rectores de todo el sistema. Recordemos que la Constitución establece, por ejemplo, la obligación de que el financiamiento público que reciben los partidos políticos prevalezca sobre los recursos de origen privado. Un ciudadano que por sí mismo, sin el apoyo de un partido político, participe en la contienda electoral debería tener el derecho a recibir financiamiento público, pues de lo contrario los recursos que utilizaría en su campaña tendrían que ser de origen privado, lo cual violaría la norma constitucional.

 

Podemos ilustrar otros efectos contradictorios con el complejo sistema de regulación y control que la Constitución establece y la ley desarrolla respecto de los ingresos y gastos de los partidos políticos, cuya aplicación sería prácticamente imposible tratándose de personas en lo individual.

 

Por todo ello, estas Comisiones Unidas manifiestan su coincidencia con el sentido de la propuesta de los legisladores que suscriben la Iniciativa, pero considera que la forma de expresarla no es la correcta, puesto que los fines que la Constitución señala para los partidos políticos en su texto vigente tienen una finalidad distinta a la que se pretende en la Iniciativa bajo dictamen. Esta decisión es congruente con el objetivo de propiciar la plena consolidación del sistema de partidos como uno de los componentes esenciales de nuestra democracia y del sistema electoral.

 

La otra reforma propuesta al párrafo segundo de la Base I del artículo en comento, se considera necesaria y justificada a la luz de las negativas experiencias que se han vivido en años recientes. Si nuestra Constitución ya establece la obligatoriedad de que la afiliación de los ciudadanos a los partidos políticos se realice en forma libre e individual, inaceptable resulta que organizaciones gremiales de cualquier tipo, u otras ajenas al sistema de partidos, intervengan, de manera apenas encubierta, en la formación de nuevos partidos y en los procesos para el registro legal de los mismos. Por ello, estas Comisiones Unidas consideran que es de aprobarse la propuesta contenida en la Iniciativa. En consecuencia, el párrafo antes analizado queda como sigue:

 

"Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa. Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular."

 

En esa primera versión, no se establecía el derecho exclusivo de referencia en el artículo 116, fracción IV, por lo que se propusieron modificaciones y adiciones a los diversos incisos de ese precepto, para que las reformas a los artículos 41 y 99 tuvieran correspondencia en las constituciones y leyes electorales de los Estados.

 

Articulo 116…

…IV.

"e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 2º, Apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución, tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular; …

 

 

Según se aprecia en forma literal en el dictamen leído en la Cámara de origen, la adición de esta disposición obedeció a la finalidad de mantener la homogeneidad básica de las normas jurídicas aplicables en el sistema electoral mexicano.

 

Luego de esta primera lectura, se determinó que el proyecto de decreto quedaría de la siguiente manera:

 

PROYECTO DE DECRETO

...

Artículo 41.

Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular.

 

...

...

...

Artículo 116. ...

...

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 2o, Apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución;

…”.

 

El Grupo Parlamentario de Convergencia formuló voto particular sobre el dictamen con proyecto de reforma, que en la parte conducente refiere:

 

…La representación política no puede estar por encima de los derechos ciudadanos.

 

Que la Soberanía reside esencialmente en el pueblo y que se ejerce por medio de los Poderes de la Unión era  algo que el Constituyente del 17 tenía muy claro al establecer los artículos 39 y 41; al tiempo que instituía en el numeral 2 del artículo 35 el derecho de cada ciudadano mexicano a poder votar y ser votado para todos los cargos de elección popular.

 

Es en la tradición donde se finca la noción de que es una prerrogativa exclusiva de los partidos políticos la de postular candidatos.

 

La norma establecida en el artículo 41, párrafo tercero del proyecto de dictamen, que dice "Corresponde exclusivamente a los partidos políticos nacionales el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular" es fruto de un arreglo entre partidos y es contrario al espíritu democrático de nuestra Constitución, plasmado en su artículo 35.

 

Es inadmisible que los Partidos Políticos, considerados por la propia ley suprema como entidades de interés público actúen en sentido contrario, en aras de mantener privilegios.

 

Resulta paradójico que la transición a la democracia que ha dado lugar a una mayor competencia electoral, no haya incluido en ninguna reforma la figura de candidaturas ciudadanas.

 

Los partidos políticos no deben cancelar la participación de ciudadanos que han logrado, con base en su trabajo y reconocimiento de sus conciudadanos, auténticos liderazgos sociales.

 

El ciudadano es el centro y el fin último de la política. En democracia, los derechos políticos de los ciudadanos están por encima de los derechos de los partidos políticos. El Estado mexicano tiene la obligación de respetar, proteger y garantizar todos los derechos humanos, que incluyen los políticos, conforme lo dicta nuestra Constitución, así como los Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos de los que México es signatario y que garantizan a todo ser humano el goce de sus derechos civiles y políticos.

 

En México tenemos antecedentes respecto a las candidaturas ciudadanas como la Ley Electoral del Estado de Yucatán que establece criterios para su registro y participación. Se admiten candidaturas independientes (ciudadanas) y se establecen requisitos, todos ellos objetivos y razonables.

 

En conclusión, las candidaturas ciudadanas representan un avance democrático, al depositar en la ciudadanía el derecho de votar y ser votado y no en los partidos políticos. Lo contrario no abona a favor de la democracia sino que opera en favor de una partidocracia.

 

…”.

 

El 12 de septiembre siguiente, se presentó el dictamen para segunda lectura, ante el Pleno de la Cámara de Senadores. El Presidente de dicha cámara lo sometió a discusión en lo general, y aclaró que, en esa primera ronda, la discusión debía versar sobre el voto particular que al efecto había presentado el grupo parlamentario de Convergencia el día anterior.

 

En esa primera ronda de debate, el Senador Dante Delgado Rannauro nuevamente hizo uso de la tribuna y respecto del tópico cuestionado manifestó:

 

Señor Presidente; compañeros legisladores:

Estamos en contra del dictamen, por lo que se ha dejado de hacer y también por lo que se ha hecho mal, se ha dejado de lado a la sociedad, se han dejado de lado los postulados y principios de partidos y actores políticos que durante muchos años mantuvieron una actitud y un protagonismo como abanderados del movimiento ciudadano, y hoy que realmente podrían intervenir para respaldar nuestra propuesta de candidaturas ciudadanas, en una actitud de incongruencia y descaro, no tan sólo no respaldan la construcción de candidaturas independientes sino excluyen cualquier posibilidad de lograrlas al incluir en el dictamen, en el artículo 41 constitucional, que es facultad exclusiva de los partidos políticos el registro de candidatos.

 

En abierta contradicción con lo establecido en el artículo 35 de la propia Ley Fundamental, y de los acuerdos y tratados internacionales suscritos por México que garantizan el goce de derechos civiles y políticos, el ciudadano es el centro y el fin último de la política, lamentablemente en el dictamen se le ha dado la espalda a la ciudadanía, la libertad individual está sobre cualquier norma porque es consustancial a los derechos humanos, y por ello principio fundamental de la sociedad.

 

 

Por su parte, el Senador José Luis Lobato Campos manifestó en relación con el tema debatido:

 

El C. Senador José Luis Lobato Campos: Gracias, señor Presidente.

Cómo es posible, señores, que hoy en día, después de que en el pacto de San José, en el artículo 23, tenemos perfectamente determinado y comprometido que vamos a permitir las candidaturas independientes, no aceptemos candidaturas de ciudadanos. ¿A qué le tenemos miedo? Los espantos no salen al medio día, piensen ustedes en que es prudente, es necesario que actuemos en congruencia con lo que nuestro país ha firmado, piensen ustedes que es necesario que los ciudadanos tengan el derecho, aquel que no quiera militar con nosotros en ningún partido político, tiene el derecho de someterse a la voluntad del pueblo y si el pueblo lo elige, bienvenido a una Cámara de Diputados o una Cámara de Senadores, a una Presidencia Municipal, a una Gubernatura, a lo que quieran, porque el pueblo es el que está facultado para equivocarse o para decir la verdad.

 

No aceptamos en consecuencia que no se haya querido considerar que en este proceso para elaborar el dictamen, que deben existir candidaturas ciudadanas en nuestro país y que debemos honrar los convenios internacionales que nuestro país ha signado y que nosotros hemos ratificado….

Al concluir la discusión, el Presidente de la Cámara informó a la Asamblea los artículos reservados para su discusión en lo particular, entre ellos, el artículo 41, fracción I, párrafo II, que establecía el derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidatos. Sin embargo, ningún legislador solicitó la reserva del artículo 116, fracción IV, inciso e), que contenía la misma disposición para las legislaturas locales, lo cual propició que ese artículo se aprobara en lo general, en los términos propuestos originalmente en el dictamen.

 

Por lo que hace a la modificación del párrafo segundo de la Base I del artículo 41 constitucional, las participaciones en tribuna consistieron en lo que interesa, en lo siguiente:

 

 

- El C. Senador Ricardo García Cervantes: Gracias, señor Presidente, compañeras y compañeros Senadores:

Se propone eliminar los tres últimos renglones del párrafo segundo de la Base I del artículo 41 constitucional, y lo que voy a leer es lo que proponemos que se elimine de la reforma. Dice: “Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”. Serán otros compañeros legisladores quienes argumenten, simplemente quiero decir que es responsabilidad de este Senado atender cabalmente los compromisos derivados de instrumentos internacionales particularmente debe ser escrupuloso en esa materia, las fechas de suscripción y de ratificación de tratados internacionales, en esta materia nos obligan a ser escrupulosos en el manejo de este tema. Por lo tanto, estando estas expresiones contenidas en el Código Federal Electoral, ahí permanecerán y no serán elevados a rango constitucional hasta que el Senado de la República, como digo con escrúpulo, revise los compromisos del Estado mexicano en esta materia, particularmente porque está inscrito en el capítulo de los derechos humanos.

 

En ese momento se sometió a consideración de los legisladores eliminar los tres últimos renglones del párrafo segundo de la Base I del artículo 41 constitucional, relativo al tema materia de esta opinión, y se perdió de vista lo estipulado en el articulo 116, fracción IV, inciso e).

 

Acto seguido, el Presidente de la Cámara concedió el uso de la palabra al Senador Ricardo Monreal Ávila, del grupo parlamentario del Partido de la Revolución Democrática:

 

- El C. Senador Ricardo Monreal Avila: Gracias, señor Presidente; señoras Senadoras y señores Senadores:

 

… El Senador García Cervantes, a nombre de las comisiones, planteó lo siguiente.

Suprimir el párrafo que dice: “Corresponde exclusivamente a los partidos políticos el derecho de solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular”. Un reclamo aquí emitido por compañeros de otros grupos parlamentarios, el de las candidaturas independientes o ciudadanas, es decir, se suprime la prohibición de candidaturas independientes ciudadanas, no sólo ha sido reclamo de Senadoras y Senadores en este Senado, sino incluso de sectores distintos de la población, y debo admitir que todavía ahora, entre las dos y tres de la tarde, los Senadores de las comisiones dictaminadoras mostraron todos ellos flexibilidad para suprimir esta disposición que es trascendente.

 

Hubiera sido muy grave que hubiéramos omitido su análisis, pero hubiera sido más grave que esta disposición hubiera sido aprobada por el Senado de la República. Por varias razones, una de ellas fue expresada con mucho tino por el preopinante, los derechos humanos, y en efecto, no podríamos votar una disposición que está en contra de tratados internacionales que este Senado ha ratificado.

 

En efecto, la democracia y los derechos políticos en Europa y en otros países del mundo ya se consideran integrados al capítulo de derechos humanos, incluso para suscribir convenios con otras naciones tienen que revisar y aprobar los países firmantes la cláusula democrática.

 

En varias partes del mundo se permiten las candidaturas ciudadanas e independientes, Venezuela, Chile, el propio Estados Unidos, y hubiera sido un error muy grave que hubiésemos permitido que a nivel de rango constitucional se estableciera una prohibición de tal naturaleza.

 

Todavía es inacabado este ejercicio, por lo pronto de manera personal, pero a nombre del grupo parlamentario del PRD, felicitamos tanto a los negociadores de la reforma de todos los partidos, porque fue posible suprimir esta disposición; y digo que todavía es un ejercicio inacabado porque en la Ley Electoral, es decir, en el COFIPE, sí queda plasmada la disposición, está idéntica, que suprimimos del texto constitucional que se proponía modificar.

 

Amén de los tratados internacionales, también el artículo 35 constitucional señala el derecho de los ciudadanos para votar y ser votados, y hubiera sido una disposición contradictoria la que establece el 35 constitucional, y la que hubiésemos legislado y aprobado en el artículo 41, párrafo segundo, que ahora discutimos.

 

 

Una vez que se agotaron las reservas, el artículo 41 del decreto fue aprobado con 107 votos a favor y 11 en contra.

 

De la misma forma, y luego de haberse agotado las reservas al artículo 116, [que, como se mencionó con antelación, no eran relativas al inciso e), de la fracción IV)], ese precepto fue aprobado por mayoría de 106 votos.

 

De esta manera, la minuta con proyecto de decreto que la Cámara de Senadores (origen) remitió a la Cámara de Diputados quedó, en la parte conducente, como sigue:

 

PROCESO LEGISLATIVO DE LA H. CÁMARA DE DIPUTADOS.

3.1.-MINUTA CON PROYECTO DE DECRETO.

MINUTA PROYECTO DE DECRETO

...

 

Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

 

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

I. Los partidos políticos son entidades de interés público; la ley determinará las normas y requisitos para su registro legal y las formas específicas de su intervención en el proceso electoral. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho a participar en las elecciones estatales, municipales y del Distrito Federal.

 

Los partidos políticos tienen como fin promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al ejercicio del poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan y mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo. Sólo los ciudadanos podrán formar partidos políticos y afiliarse libre e individualmente a ellos; por tanto, quedan prohibidas la intervención de organizaciones gremiales o con objeto social diferente en la creación de partidos y cualquier forma de afiliación corporativa.

 

Las autoridades electorales solamente podrán intervenir en los asuntos internos de los partidos políticos en los términos que señalen esta Constitución y la ley.

 

 

Artículo 116. ...

...

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

e) Los partidos políticos sólo se constituyan por ciudadanos sin intervención de organizaciones gremiales, o con objeto social diferente y sin que haya afiliación corporativa. Asimismo tengan reconocido el derecho exclusivo para solicitar el registro de candidatos a cargos de elección popular, con excepción de lo dispuesto en el Artículo 2o, Apartado A, fracciones III y VII, de esta Constitución;

 

Durante la discusión en lo general del dictamen en la Cámara Revisora, el Diputado Elías Cárdenas Márquez destacó la necesidad de regular las “candidaturas ciudadanas”. No obstante, los diputados omitieron reservar la discusión en lo particular del artículo 116, fracción IV, inciso e), situación que provocó que el contenido de dicho inciso se considerara aprobado en los términos de la minuta enviada por el Senado.

 

Consecuentemente, la minuta quedó aprobada en lo general y en lo particular por mayoría calificada, por lo cual se remitió el dictamen a las legislaturas de los Estados, para que surtiera los efectos constitucionales.

 

Lo expuesto patentiza que no hubo intención alguna del Poder Reformador, de distinguir entre elecciones federales y comicios locales, en cuanto a la forma de postulación de candidatos y, menos aún, un criterio para establecer tal distinción.

Por el contrario, el propósito de la adición del inciso e) a la fracción IV del artículo 116 fue homologar las disposiciones de ese precepto a la que se proponía introducir al artículo 41, en materia de postulación de candidaturas, la cual, a la postre, no fue aprobada, con lo que desapareció la razón que justificaba la existencia del enunciado en el numeral 116.

 

Esta conclusión se corrobora con los actos posteriores a la aprobación de la reforma constitucional, pues la Legislatura del Estado de Yucatán presentó, en diciembre de dos mil siete, apenas unos días después  de la publicación del decreto de reforma, una propuesta para suprimir del artículo 116, fracción IV, inciso e), la prohibición de que en las entidades federativas sólo los partidos políticos pueden postular candidatos. A esa propuesta se sumaron varias iniciativas más en igual sentido, presentadas por senadores de la República.

 

Por otro lado, el estudio de las razones aducidas por la doctrina, para explicar el derecho exclusivo de los partidos políticos en la postulación de candidaturas, tampoco es útil para advertir la justificación de la distinción apuntada.

 

Algunas de estas razones son:

 

1. El sistema electoral mexicano se ha diseñado a partir de la exclusividad que la legislación establece en la presentación de candidaturas por parte de los partidos políticos, así ocurre con el modelo de financiamiento, el cual impide que el dinero incida indebidamente en la política.

 

2. La constitución de un sistema de partidos representativo, plural y competitivo, ha sido el conducto primordial para la democratización del sistema político, proceso que ha tomado tres décadas, y que inició con la reforma electoral de 1977.

 

3. El derecho exclusivo de los partidos para presentar candidaturas es la respuesta ofrecida por los ordenamientos positivos, a la dialéctica entre los aspectos teóricos y los condicionamientos históricos de una sociedad concreta.

 

4. Desde un punto de vista constitucional, al debilitar a los partidos, se estraga el sistema representativo y, en esta misma medida, se relajan las posibilidades de control político sobre los gobiernos. Si el elector, una vez concluido el cargo del servidor público,  no puede pronunciarse a favor o en contra del partido que lo postuló, se pierde esta forma difusa de control.

 

5. La introducción de las candidaturas independientes produce dificultades para mantener las condiciones de igualdad en la competencia, pues ello exigiría, por ejemplo, dotar de financiamiento a los candidatos independientes, o bien, que éstos recurrieran a fuentes de financiamiento privadas, que difícilmente podrían auditarse.

 

6. Esta circunstancia abre la posibilidad de que intereses privados corporativos incidan en las campañas políticas, con graves consecuencias para la convivencia democrática.

 

7. La admisión legal de las candidaturas independientes conduce a una mayor fragmentación del voto y puede erosionar la confianza en los partidos políticos y deteriorar su imagen, lo cual implica el riesgo de retroceso autoritario.

 

8. Las candidaturas independientes dificultan la integración de los órganos parlamentarios y la aplicación de la normativa parlamentaria interna, que ha sido articulada en atención a la existencia de partidos políticos.

 

Los argumentos anteriores tienen como premisa común la importancia del sistema de partidos y, en algunos casos, se refieren también a los problemas empíricos en la aplicación de las normas que prevean candidaturas independientes. Sin embargo, ninguno de ellos menciona o supone algún factor que esté presente únicamente en las elecciones locales, del que se derive la conveniencia del derecho exclusivo de los partidos políticos para postular candidaturas en ese ámbito en particular, ni tampoco alguna circunstancia que haga conveniente que ese derecho no exista en el nivel federal, pero sí en el local.

 

Puede afirmarse válidamente que los razonamientos precedentes no establecen la distinción prevista en el artículo 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución y, por tanto, no admiten servir de base para justificar la diferenciación en examen.

 

En este sentido, si el legislador ordinario (federal o local) opta por incluir las candidaturas independientes, es necesario que se prescriba que las mismas se sujetarán a lo dispuesto en la ley, en beneficio de los principios de certeza, objetividad, equidad, igualdad, imparcialidad y legalidad. Por ello, en la legislación secundaria, se deben establecer prescripciones relacionadas con el registro de las candidaturas independientes (número mínimo de ciudadanos que apoyan la candidatura); precampañas electorales, forma de representación ante los órganos electorales (incluidas las mesas directivas de casilla); límites y controles a los ingresos y gastos (incluida la presentación de informes y las sanciones por posibles irregularidades); campañas electorales; inclusión de la candidatura en la documentación electoral; prescripciones relacionadas con el cómputo; legitimación en los medios de impugnación; infracciones electorales y procedimiento administrativo sancionador electoral, entre otros aspectos.

 

Por otro lado, el estudio del derecho comparado latinoamericano tampoco arroja algún elemento que explique la distinción apuntada.

 

La regulación de las candidaturas independientes en el derecho comparado latinoamericano pone de manifiesto que la tendencia en ese ámbito es la permisión de candidaturas independientes en los Estados miembros de la federación y en los ayuntamientos, y la exclusividad de los partidos políticos en la postulación de candidatos para las elecciones nacionales o federales, es decir, exactamente lo contrario a la previsión de los artículos 41 y 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución.

 

Esta tendencia se explica, porque la magnitud de las elecciones locales, en cuanto a espacio geográfico y número de electores, permite mayor proximidad entre candidatos y ciudadanos, y supone  una erogación menor de recursos, circunstancias que hacen más propicio el desarrollo de la campaña electoral y el posicionamiento entre el electorado, aun cuando no se cuente con el apoyo, la estructura y los recursos humanos y materiales de un partido político. La experiencia comparada demuestra incluso, que en las circunstancias descritas, los candidatos independientes han podido ganar elecciones, frente a candidatos postulados por partidos políticos, incluso sin propaganda alguna en medios de comunicación masiva, como sucedió por ejemplo, en la elección del alcalde de Bogotá, Colombia, en 1994.

 

Así, Guatemala (artículos 20 y 97 de la Ley Electoral y de Partidos), Panamá (artículos 3 y 181 del código electoral) y Perú (artículos 35 de la Constitución y 87, 104 y 109 de la Ley Orgánica de Elecciones) permiten la postulación de candidatos por vías distintas a los partidos políticos, en elecciones municipales, mas no en comicios nacionales[1].

 

Por su parte, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay y Venezuela, admiten las candidaturas independientes, sin distinción alguna respecto a los cargos de elección popular por los cuales se compita, tal como se detalla en el cuadro siguiente:

 

Ordenamientos que admiten la presentación de

candidaturas por grupos de ciudadanos.

País

Ordenamiento

Observaciones

Bolivia

Constitución Política de la República de Bolivia (arts. 61, 64, 88 y 222 y 224)

 

 

Ley Electoral de Bolivia (arts. 29 y 35)

 

Las agrupaciones ciudadanas podrán postular directamente candidatos a Presidente, Vicepresidente, Senadores y Diputados, Concejales, Alcaldes y Agentes Municipales, en igualdad de condiciones ante la ley.

 

Colombia

Constitución Política de la República de Colombia (art. 108)

 

Ley Electoral de Colombia (art. 9)

Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida pueden inscribir candidatos a elecciones

Chile

Constitución Política de la República de Chile (art. 19.15)

 

Honduras

Ley Electoral y de las Organizaciones Políticas (arts. 70 y 116)

 

 

Paraguay

Constitución de la República de Paraguay (artículo 125).

 

 

 

 

 

 

Código Electoral Paraguayo (art. 16)

 

 

Todos los ciudadanos tienen el derecho a asociarse libremente en partidos y/o en movimientos políticos para concurrir, por métodos democráticos, a la elección de las autoridades previstas en esta Constitución y en las leyes, así como en la orientación de la política nacional.

 

Podrán formarse transitoriamente movimientos políticos regionales para la presentación de candidaturas a Gobernadores, Juntas Departamentales, Intendentes y Juntas Municipales.

Venezuela

Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (art. 67)

Los ciudadanos y ciudadanas, por iniciativa propia, y las asociaciones con fines políticos, tienen derecho a concurrir a los procesos electorales postulando candidatos.

Ecuador

Constitución Política de la República de Ecuador (art. 98)

 

Ley de Partidos Políticos (art.31)

 

Podrán también presentarse como candidatos los ciudadanos no afiliados ni auspiciados por partidos políticos.

 

La diferente regulación de la Constitución mexicana sería admisible, si las circunstancias particulares del país, como la cultura política, el sistema de partidos o alguna peculiaridad regional así lo ameritaran. Empero, la experiencia no proporciona algún dato que evidencie, por ejemplo, que el sistema de partidos está debilitado en las entidades federativas y debe fortalecerse, y que el otorgamiento del derecho exclusivo en la postulación de candidatos es un medio idóneo para ese efecto.

 

Lo expuesto conduce a concluir la existencia de una distinción injustificada en el ejercicio del derecho a ser votado, entre los ciudadanos que aspiran a una candidatura en elecciones federales y quienes pretenden ser candidatos en elecciones locales, derivada de lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución.

 

De ahí que estime fundada la alegación del accionante.

 

2. Distribución del financiamiento público directo entre los partidos políticos nacionales.

 

Planteamiento. En el concepto de invalidez identificado como tercero, el partido político nacional Convergencia expone que cuando se establece que una vez distribuido el treinta por ciento del tiempo en radio y televisión en forma igualitaria, el setenta por ciento restante se asignará en proporción al número de votos que hayan obtenido las diferentes fuerzas políticas en la elección de diputados federales anterior, el poder reformador de la Constitución vulnera los principios de equidad electoral, democracia representativa y pluripartidismo, los cuales derivan de la conciencia histórica del país que son esenciales para la existencia de una Constitución, porque:

 

a)    La actividad del poder reformador violenta las decisiones jurídico-fundamentales o valores supremos del Estado social-democrático de derecho de la Ley Fundamental, los cuales fueron establecidos por el creador de la misma Constitución, máxime que el único autorizado para modificar la voluntad popular es el propio pueblo, en quien radica originaria y esencialmente la soberanía, por lo cual sólo a través de una consulta a este último pueden modificarse tales decisiones. Las Constituciones pueden adaptar sus aspectos específicos a la realidad social, pero, con respeto a los principios y valores de la propia Ley Suprema;

b)    Se agravia a los ciudadanos y de los partidos políticos emergentes, puesto que es alterado el régimen pluralista para convertirlo en un régimen corporativo que limita la participación ciudadana y de las nuevas fuerzas reconocidas por el régimen constitucional. En el caso, ocurre una situación de pugna entre in-siders y out-siders de la arena electoral, porque los partidos existentes con presencia en el parlamento legislan para bloquear el acceso y permanencia de nuevas opciones a la competencia electoral;

c)    Se vulnera el principio democrático de representatividad, en el sentido de que las elecciones deben ser auténticas y equitativas, en términos de lo dispuesto en los artículos 39; 40, fracciones I y II, y 116, fracción IV, incisos f)  e I), de la Constitución General de la República, para que los ciudadanos conozcan de las diferentes fuerzas políticas, en igualdad de circunstancias, especialmente, de los partidos políticos emergentes o recientemente constituidos. La autenticidad de las elecciones implica la posibilidad efectiva de que las diferentes fuerzas políticas estén en aptitud de tener acceso a los medios masivos de comunicación, en condiciones de una efectiva competencia electoral. No se podrá observar y calificar en condiciones de igualdad a dichos partidos políticos como ocurre con aquellos otros que, por su longevidad, tienen mayor posibilidad de acceso y mayor tiempo de transmisión en los medios masivos de comunicación;

d)    Los partidos políticos nacionales son entidades de interés público, los cuales tienen derecho a contar con condiciones mínimas para cumplir con su objeto y desarrollo, al ser intermediarios y representantes de amplios sectores de la población. Con la eliminación del registro condicionado y la preservación de del registro definitivo, se reconoció que con la vigencia de este último era suficiente para contar con financiamiento público para el desarrollo de sus actividades, y

e)    El financiamiento público ha permitido establecer un verdadero sistema de partidos políticos más competitivo, para no dejar fuera a corrientes o tendencias políticas existentes en la sociedad y no propiciar que busquen apoyo económico de intereses contrarios a la nación o que sean prisioneros de grandes agentes del mercado o de grupos interés que operan al margen de la legalidad, a fin de que los partidos políticos estén protegidos de las presiones corporativas e ilegales que podrían proceder de su dependencia financiera con centros o grupos de poder económico, social o institucional.

 

Opinión. En relación con la temática destacada, la Sala Superior se pronunció a través de las opiniones que al efecto se emitió, en respuesta a las consultas formuladas por la ministra de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Margarita Beatriz Luna Ramos, en el expediente identificado con la clave SUP-AG-5/2008, respecto de la acción de inconstitucionalidad 56/2008, así como por el ministro José Fernando Franco González Salas, en el diverso expediente SUP-AG-12/2008, relativo a la acción de inconstitucionalidad 61/2008. En tales opiniones se consideró, en lo que interesa, que de conformidad con la reforma constitucional publicada el trece de noviembre de dos mil siete, en el Diario Oficial de la Federación, en los artículos 41, Base III, apartados A y B, así como el artículo 116, fracción IV, inciso i), se instituyen nuevos criterios para el acceso a los medios de comunicación en radio y televisión para los partidos políticos.

 

En dichos preceptos constitucionales se establecen, en la parte que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 41.- El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

 

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

 

[…]

 

III. Los partidos políticos nacionales tendrán derecho al uso de manera permanente de los medios de comunicación social.

 

Apartado A. El Instituto Federal Electoral será autoridad única para la administración del tiempo que corresponda al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, de acuerdo con lo siguiente y a lo que establezcan las leyes:

 

a) A partir del inicio de las precampañas y hasta el día de la jornada electoral quedarán a disposición del Instituto Federal Electoral cuarenta y ocho minutos diarios, que serán distribuidos en dos y hasta tres minutos por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión, en el horario referido en el inciso d) de este apartado;

 

[…]

 

e) El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos conforme a lo siguiente: el treinta por ciento en forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior;

f) A cada partido político nacional sin representación en el Congreso de la Unión se le asignará para radio y televisión solamente la parte correspondiente al porcentaje igualitario establecido en el inciso anterior, y

 

g) Con independencia de lo dispuesto en los apartados A y B de esta base y fuera de los periodos de precampañas y campañas electorales federales, al Instituto Federal Electoral le será asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisión, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad; del total asignado, el Instituto distribuirá entre los partidos políticos nacionales en forma igualitaria un cincuenta por ciento; el tiempo restante lo utilizará para fines propios o de otras autoridades electorales, tanto federales como de las entidades federativas. Cada partido político nacional utilizará el tiempo que por este concepto le corresponda en un programa mensual de cinco minutos y el restante en mensajes con duración de veinte segundos cada uno. En todo caso, las transmisiones a que se refiere este inciso se harán en el horario que determine el Instituto conforme a lo señalado en el inciso d) del presente Apartado. En situaciones especiales el Instituto podrá disponer de los tiempos correspondientes a mensajes partidistas a favor de un partido político, cuando así se justifique.

 

[…]

 

Las disposiciones contenidas en los dos párrafos anteriores deberán ser cumplidas en el ámbito de los estados y el Distrito Federal conforme a la legislación aplicable.

 

Apartado B. Para fines electorales en las entidades federativas, el Instituto Federal Electoral administrará los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión en las estaciones y canales de cobertura en la entidad de que se trate, conforme a lo siguiente y a lo que determine la ley:

 

[…]

 

c) La distribución de los tiempos entre los partidos políticos, incluyendo a los de registro local, se realizará de acuerdo a los criterios señalados en el apartado A de esta base y lo que determine la legislación aplicable.

 

[…]”

 

Artículo 116…

IV. Las Constituciones y Leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

i) Los partidos políticos accedan a la radio y televisión, conforme a las normas establecidas por el Apartado B de la Base III del artículo 41 de esta Constitución;

…”

 

De los anteriores preceptos constitucionales en cuestión, se reconoce el desarrollo de un nuevo sistema de comunicación social entre los partidos políticos y la sociedad, relativo al uso de la televisión y radio con fines político-electorales, tanto a nivel federal como para las entidades federativas del país.

 

En dicho sistema, el Instituto Federal Electoral es la autoridad única para la administrar el tiempo que corresponde al Estado en radio y televisión destinado a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos políticos nacionales, teniendo como una de sus reglas que del tiempo establecido como derecho de los partidos políticos, un treinta por ciento, se distribuirá entre los mismos, de manera igualitaria, y, un setenta por ciento, de acuerdo con los resultados de la elección para diputados federales inmediata anterior.

 

En observancia a dicha previsión constitucional, en el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el catorce de enero del año en curso, en el Diario Oficial de la Federación, en los artículos 48 a 76 del Capítulo Primero del Título Tercero, se regula y sistematiza todo lo concerniente al reciente sistema de acceso a medios de comunicación social para los partidos políticos nacionales. En cuanto a las reglas para la distribución del tiempo previsto como derecho de los partidos políticos, en dichas disposiciones secundarias, se reproducen literalmente los porcentajes de distribución contenidos en la disposiciones constitucionales referidas (un treinta por ciento de forma igualitaria y el setenta por ciento restante de acuerdo a los resultados de la elección para diputados inmediata anterior correspondiente).

 

Aunado a lo anterior, se resalta que la inserción de este nuevo procedimiento para el mejor control de la distribución de tiempos y gastos en la radio y la televisión durante los procesos electorales federales o locales, cuya intención es optimizar el control y uso de los tiempos que correspondan al Estado en radio y televisión, evidentemente comulga con los imperativos constitucionales referidos, que le imponen el deber a dicha autoridad de propiciar condiciones de equidad para el acceso de los partidos políticos  a dichos medios de comunicación masiva, lo cual se ve garantizado y reforzado a plenitud con la intervención, administración y distribución  en los porcentajes constitucional y legalmente previstos por parte del Instituto Federal Electoral.

 

En la doctrina contemporánea se reconoce que los partidos políticos son estructuras grupales organizadas por ciudadanos o formas asociativas idóneas que, de una mejor manera, posibilitan el acceso de éstos al ejercicio del poder público estatal, a través de la contienda electoral, y contribuyen a la formación de voluntad política del pueblo. Son cauces de racionalidad, institucionalidad, autenticidad, regularidad y cohesión en los procesos democráticos, siempre y cuando no se perviertan sus finalidades y, por el contrario, se proscriban las posturas oligárquicas.[2] De ahí que la sociedad y el Estado estén interesados en su constitución, desarrollo y consolidación, mediante el establecimiento de un marco jurídico específico y el otorgamiento de elementos materiales que les permitan cumplir con las expectativas democráticas de la ciudadanía. Así se confirma en el texto de la Constitución federal, cuando se predica que los partidos políticos son entidades de interés público, que tienen ciertos fines, que su participación en los procesos electorales se sujeta a lo previsto en la ley y que contarán con elementos para llevar a cabo sus actividades.

 

A todos los elementos estatales de que se provee a los partidos políticos para el cumplimiento de sus fines, el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones, en forma genérica, se les denomina financiamiento público, el cual se diferencia del privado, porque este último, por exclusión del estatal, proviene de la militancia, los simpatizantes, los candidatos, el autofinanciamiento (actividades promocionales), las organizaciones políticas, las personas morales y los rendimientos financieros, fondos y fideicomisos, ya sea en dinero o en especie, siempre que su origen sea lícito.[3] En un sistema constitucional de partidos en que se admite la existencia del financiamiento publico y privado se le identifica como sistema mixto.[4]

 

En el financiamiento público, a su vez, se puede diferenciar entre el directo y el indirecto.[5] El primero está constituido por el dinero, numerario o estipendio estatal que se entrega a los partidos políticos, en especial, a los órganos responsables de su administración y comprobación. El financiamiento público indirecto está articulado por cualquier otra clase de apoyos o recursos diversos del dinero que son otorgados por el Estado a los partidos políticos, como ocurre con el acceso a la radio y la televisión, el régimen fiscal, las franquicias postales y telegráficas, así como el apoyo consistente en bastidores y mamparas para la colocación de propaganda en lugares de uso común, y la utilización de lugares de uso común, entre otros.[6]

 

Sin embargo, para asegurar que los partidos políticos realicen las finalidades que les son reconocidas desde la Constitución federal, se establecen reglas o bases que condicionan el otorgamiento de los apoyos estatales. No se trata de un dispendio ni de una contribución simbólica o virtual. Son reglas que están dirigidas a garantizar, en principio, un trato igual y, cuando se atiende a datos ontológicos, equitativo.

 

Así, es incuestionable que el acceso a radio y televisión para los partidos políticos, es una suerte de financiamiento público indirecto que, en aras de la coherencia normativa, debe estar sujeto a las mismas reglas que imperan en el otorgamiento del financiamiento público directo. No se aprecia una razón nítida que justifique la sujeción de esos dos tipos de financiamiento (directo e indirecto –acceso a radio y televisión-) a reglas distintas (equidad e igualdad) para su otorgamiento, como lo sostiene el partido político nacional Convergencia. Esto es preciso, cuando se considera que la transmisión de los mensajes, comunicados o propaganda electoral o política de los partidos políticos en los medios de comunicación supone o implica fuertes sumas de dinero” y, consiguientemente, del poder atado al mismo”, por lo que, en forma inequívoca, se trata de una clara financiación que debe estar sujeta a las mismas directivas que imperan en el financiamiento público directo.[7] No hay una razón suficiente para distinguir entre el financiamiento público directo y el indirecto que se centra en el acceso a los medios de comunicación.

 

Existen elementos que permiten establecer por qué en el financiamiento público indirecto consistente en el acceso a los medios de comunicación social debe imperar la equidad, como ocurre con el financiamiento público directo, y no respecto de las demás formas de financiamiento directo. La transmisión en radio y televisión implica grandes sumas de dinero, lo cual no necesariamente ocurre respecto de las franquicias postales y telegráficas, el régimen fiscal y otros apoyos estatales.

 

La misma narrativa constitucional lleva a una conclusión contraria a la que sostiene el actor. En efecto, en  términos de lo dispuesto en los artículos 27, párrafos cuarto y sexto, y 28, párrafos cuarto y antepenúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se determina que, en materia de radio y televisión corresponde a la Nación el dominio directo de su espacio territorial, por lo cual el uso, aprovechamiento o explotación de las bandas de frecuencia para prestar el servicio de radiodifusión o televisión, sólo podrá hacerse previa concesión o permiso que el Ejecutivo Federal otorgue, de acuerdo con la Ley Federal de Radio y Televisión.

 

El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, determinará la naturaleza y propósito de las estaciones de radio y televisión, las cuales podrán ser comerciales, oficiales, culturales, de experimentación, escuelas radiofónicas o de cualquier índole. De igual manera podrá otorgar permisos de estaciones oficiales a dependencias de la administración pública federal centralizada, a las entidades paraestatales, a los gobiernos estatales (como en el presente caso) y municipales y a las instituciones educativas públicas (artículo 21-A).

 

En la misma ley federal invocada, (artículos 1º, 2º, 4º y 5º), se precisa y, en cierta forma, reitera, el carácter del dominio nacional del medio en que se propagan las ondas electromagnéticas; que el uso, aprovechamiento o explotación de dicho espectro sólo puede hacerse previa concesión o permiso; la naturaleza de la actividad relativa a la radio y la televisión, así como la correspondiente obligación estatal para asegurar el cumplimiento de la función social que poseen tales actividades, y el objeto de esa función. En la Ley Federal de Radio y Televisión (artículo 59), y el Reglamento de la citada Ley, se establece la obligación a las estaciones de radio y televisión para incluir gratuitamente en su programación diaria tiempos de Estado con transmisiones gratuitas, con duración de hasta treinta minutos para difundir temas educativos, culturales y de orientación social. Esto es, en el tiempo denominado “tiempo oficial”. Además, se establecen “tiempos fiscales”, consistentes en dieciocho minutos diarios de transmisión para el caso de televisión y treinta y cinco minutos diarios para radio. Estos dos conceptos, configuran lo que se denomina tiempos del Estado, lo cual constituye, de conformidad con lo dispuesto por la fracción III, del artículo 41 Constitucional, la prerrogativa de acceso a dichos medios de comunicación por parte de los partidos políticos y coaliciones en los procesos electorales.

 

De acuerdo con la interpretación sistemática y funcional de lo previsto en los artículos constitucionales y legales citados es inconcuso que a la Nación le corresponda el dominio directo de su espacio territorial, y, en consecuencia, del medio en que se propagan las ondas electromagnéticas, en el entendido de que dicho dominio es inalienable e imprescriptible. El aprovechamiento de las ondas electromagnéticas, a través de concesiones otorgadas por el ejecutivo federal hacia los particulares o las sociedades constituidas legalmente es una actividad de interés público, cuya protección y vigilancia está a cargo del Estado, a fin de garantizar el cumplimiento de su función social para contribuir al fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana.

 

Si el aprovechamiento opera mediante permiso o concesión, porque se trata de un bien del dominio directo de la Nación, destinado al cumplimiento de una función social, la cual consiste en contribuir al fortalecimiento de la integración nacional y el mejoramiento de las formas de convivencia humana, específicamente, el fortalecimiento de las convicciones democráticas, es claro que se trata de una especie de financiamiento público indirecto que debe estar sujeto al mismo principio directivo que rige en el financiamiento público directo: La equidad.

 

Esta conclusión se refuerza si se considera que los partidos políticos son entidades de interés público, puesto que la sociedad y el Estado están comprometidos en que alcancen sus fines previstos constitucionalmente, así como para que ejerzan sus derechos y cumplan con sus obligaciones, mediante la provisión de elementos, instrumentos, mecanismos y recursos adecuados (financiamiento público directo, así como financiamiento público indirecto, como sucede con el acceso a los medios de comunicación social).

 

Además del dominio directo de la Nación sobre el espacio aéreo en que se transmiten las ondas electromagnéticas sobre el que otorga concesiones y permisos, es claro que la importancia de los medios de comunicación social como vehículos de contacto o aproximación de los partidos políticos con los ciudadanos y a la postre electores, así como la elevada cantidad de recursos económicos que implica la transmisión de los mensajes de los partidos políticos, sus dirigentes o líderes, precandidatos y candidatos en ellos, explican la sujeción del acceso a reglas concretas. La forma contemporánea de la política, dadas las dimensiones poblacionales y geográficas, así como el poder de penetración de los medios, lleva a reconocerlos como auténticos intermediarios, por lo que su función social no puede resultar incondicionada, sujeta a reglas del mercado, o bien, a un mal entendido principio de igualdad.[8]

 

En el conflicto que plantea el partido político nacional Convergencia se debe atender a un sistema de ponderación de principios, porque claramente enfrenta el principio de igualdad entre los partidos políticos, por un lado, con el principio de equidad entre las fuerzas políticas, el derecho a la información de los ciudadanos y el principio de representatividad, por el otro. En aras de dar satisfacción a todos ellos sin suprimir la realización de alguno o lesionarlo en forma innecesaria, no proporcionada o no razonable, es que debe imperar la equidad en el acceso a medios de comunicación social, como se explica enseguida. Debe atenderse a datos relevantes y ontológicos como lo es la representatividad de los partidos políticos pero sin proscribir la necesidad de asegurar y alentar a fuerzas políticas no mayoritarias pero cuya representatividad sea significativa. En este sentido, refuerza la conclusión un principio de deferencia al carácter democrático del Poder reformador de la Constitución y el postulado como legislador racional, en un tema que refleja una razonabilidad indiscutible, porque se combinan los dos principios, proporción igual que tutela la pluralidad y segmento equitativo en que prima la representatividad.

 

Al respecto, es necesario citar a Juan Rial, cuando expresa:

 

Al decidir sobre los criterios para distribuir la financiación estatal directa o indirecta, debe tenerse en cuenta que un sistema basado exclusivamente en el número de votos o de escaños, aunque aparentemente más democrático, tiende a generar ventajas a favor de los partidos ya establecidos y con tradición electoral. Un esquema rígidamente igualitario, por otro lado, en cuanto no recoge los resultados de las decisiones populares, termina también generando distorsiones. Parece que logran mejor su cometido aquellos sistemas en los que se consigue un equilibrio entre una distribución en parte igualitaria y en parte proporcional a la fuerza electoral.[9]

 

En consecuencia, lejos de propiciar la no equidad o un trato inicuo en  la distribución de tiempos de radio y televisión para los partidos políticos, la disposición constitucional en cuestión atiende a una realidad consistente en que no todos los partidos políticos tienen la misma representatividad ni el mismo potencial económico, por lo que la norma lo único que hace es recoger esta situación de hecho para plasmarla dentro de la mecánica de distribución de tiempos establecidos como derechos de los partidos políticos, regulando así el acceso a medios de comunicación social en armonía con el principio de equidad. Al atender a la fuerza electoral, es que, contrariamente a lo planteado por el actor, se satisface el principio de representatividad.

 

El principio de equidad se estima respetado en el caso concreto, toda vez que los términos en que las disposiciones constitucionales fijan esas bases y criterios, no vulneran en forma alguna ese principio, en tanto que cada uno de los partidos políticos, acorde con su propia situación, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social.

 

En efecto, la  equidad en materia electoral para la realización de los fines de los partidos políticos, se ha entendido que estriba en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, y no por el hecho de que, cuantitativamente hablando y por sus circunstancias particulares, un partido pueda o deba recibir más o menos cantidad de esos elementos o recursos.

 

Esto es, debe distinguirse entre el derecho mismo y su resultado material; el primero viene a ser la situación legal que autoriza y garantiza que, conforme a las bases y criterios respectivos, cada partido esté en condiciones de recibir los elementos y recursos que le correspondan; el segundo constituye el resultado cuantitativo que se traduce en la obtención material de esos elementos y recursos, los que deberán corresponder a la situación real de cada partido y que no necesariamente debe coincidir con lo que materialmente reciben unos u otros partidos políticos.

 

Lo que cobra sentido si se toma en consideración que cada partido guarda una relación distinta entre sí o que se diferencian por el grado de representatividad que tengan de la ciudadanía votante, pero sin que con ello se limite su derecho a obtener mayores recursos o prerrogativas si logran una representación mayor.

 

El tiempo establecido como derecho de los partidos políticos se distribuirá entre los mismos, en un treinta por ciento por igual, y el setenta por ciento restante se dividirá entre ellos conforme con la votación obtenida por cada uno en la última elección de diputados respectiva, significa que a través de este mecanismo mixto, la ley busca establecer los lineamientos necesarios para la distribución de tiempos en forma equitativa, por una parte distribuyendo tiempos ciertos y fijos, en forma igualitaria (treinta por ciento), con lo cual se protege un régimen plural (en forma contraria a lo planteado por el actor) y otros aleatorios (setenta por ciento restante a dividir), según la votación obtenida, con lo cual se tutela la representatividad de cada instituto político (contrariamente a lo que propone el partido político Convergencia).

 

Lo anterior, cumple cabalmente con los objetivos que pretende garantizar la norma, pues ningún partido quedará sin tiempos al existir una distribución base y, además, obtendrán lo que les corresponda acorde con los resultados obtenidos en la última elección para diputados.

 

De este modo, se da mayor preponderancia a la decisión que adopta la ciudadanía al favorecer a cierta fuerza política. Así, en una suerte de procedimiento plebiscitario, el electorado es la instancia última de decisión, no sólo para seleccionar a quienes deben acceder a los cargos públicos, sino también para determinar qué partidos políticos están en aptitud de acceder al financiamiento público indirecto y en qué medida.

 

No existe trato diferenciado entre los partidos, pues todos están sujetos a la misma reglamentación y, por el contrario, en estricto respeto al principio de equidad, el que guarde una situación distinta frente a otro en función de la votación última obtenida, obtendrá un trato distinto y proporcional a esa situación, pues, de otra manera, se llegaría al extremo de reconocer una condición igualitaria entre partidos con distinta representatividad, lo que sería contrario al aludido principio, y se reconocerían mayores derechos para la distribución de tiempos para el uso de medios de comunicación social a aquellos partidos que no hayan obtenido una votación mayor frente a aquellos que sí la tienen.

 

En estas condiciones, se otorga un trato proporcional a la situación real de cada partido, criterio que incluso constituye la base para la asignación de los montos del financiamiento público de éstos, lo que no irrumpe con el principio de equidad, en tanto que, en igualdad de condiciones, los partidos podrán ser beneficiados de dichos conceptos aun cuando ello dependa de la votación obtenida, lo que resulta acorde con lo sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 5/98, cuando en la parte conducente sostiene que: 

 

“… si cuantitativamente un partido logra mayores recursos, en virtud de la última votación lograda para elección de diputados, en tanto que tendrá derecho a mayor porcentaje del financiamiento público y, consecuentemente, el otro cuarenta y diez por ciento autorizados también reportarán cuantitativamente un beneficio real mayor, esto no hace inequitativo el tratamiento entre los partidos, sino que, por el contrario, otorga un trato justo a cada uno acorde a su representatividad y situación particular. …”

 

Conforme con lo antes señalado, considero que no existe la contradicción destacada por el partido político nacional Convergencia.

 

3. Violación al derecho de asociación.

 

Planteamiento. En el cuarto concepto de invalidez, el partido Convergencia plantea la incompatibilidad de la reforma constitucional con el derecho de asociación previsto en el artículo 9 de la Carta Magna y 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, dado que en la citada reforma, de manera simulada, se cambia la figura de coalición por la de candidatura común, toda vez que a la primera se le atribuyen cualidades de la segunda.

 

Opinión. El tópico planteado por el partido Convergencia se relaciona con las instituciones jurídicas conocidas como “coalición de partidos” y “candidaturas comunes”. Aunque es cierto que estas instituciones tienen el carácter de tema electoral, en el presente caso no hay materia sobre la cual pueda emitirse opinión.

 

Ciertamente, el Decreto cuestionado por el partido Convergencia es el que contiene la reforma a los artículos 6, 41, 85, 99, 108, 116 y 122; adiciona el artículo 134 y deroga un párrafo del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de noviembre de dos mil siete.

 

De la sola lectura del Decreto impugnado se puede apreciar, que en ninguna de sus partes se menciona lo inherente a las coaliciones o candidaturas comunes. Lo que sí se puede advertir en dicho Decreto es que en el primer párrafo de la fracción II del artículo 41 reformado, el Poder Revisor de la Constitución conservó la disposición textual de que sea la ley la que regule las formas específicas de participación de los partidos políticos en los procesos electorales.

 

Lo anterior implica, por un lado, que la única institución reconocida y regulada en forma explícita en el Decreto de reformas a la constitución siguen siendo la de los partidos políticos y, por el otro, que se continúa dejando en la esfera de competencia del legislador ordinario, lo atinente al desarrollo y regulación particular de su forma de participación en el proceso electoral.

 

En esa virtud, es claro que la falta de inclusión en el texto Constitucional reformado, de las instituciones conocidas como “candidatura común” y “coalición de partidos” impiden emitir alguna opinión respecto a la pretendida incompatibilidad de la reforma con el derecho de asociación reconocido en el artículo 9 de la propia Constitución y en el 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

 

Se estima pertinente precisar, que el tema planteado por el partido Convergencia, respecto a la supuesta sustitución de las coaliciones por las candidaturas comunes, constituyó materia de opinión en las Acciones de Inconstitucionalidad identificadas con las claves 61/2008, 62/2008, 63/2008, 64/2008 y 65/2008, promovidas, respectivamente, por los partidos Convergencia, del Trabajo, Nueva Alianza, Alternativa Social Demócrata y Verde Ecologista de México, en las cuales se solicitó la declaración de invalidez de diversos artículos del decreto legislativo publicado en el Diario Oficial de la Federación, el catorce de enero del año en curso, mediante el cual se expidió el nuevo Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.

 

II. Tema planteado por el Partido Nueva Alianza.

 

Derogación de la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consistente en investigar hechos relacionados con la violación al voto público.

 

Planteamiento. En el tercer concepto de invalidez, el partido Nueva Alianza aduce que la derogación del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos contraviene el régimen general de garantías individuales reconocido en el artículo 1 y de los derechos y prerrogativas previstos en los artículos 9 y 35, fracciones I, II y III de la propia constitución, porque se anula el derecho constitucional que asiste a las asociaciones constituidas pacífica y libremente para participar en los asuntos políticos del país, de acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a denunciar algún hecho o hechos que constituyan violación al voto público, en aquellos casos en los que existan elementos para considerar que debe ponerse en duda la legalidad de todo el proceso de elección de alguno de los Poderes de la Unión.

 

En concepto del partido accionante, no es válido oponer a su conclusión como contra argumento, el que conforme con la propia Constitución, esa atribución le fue transferida al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, porque tal transferencia de facultades también es violatoria de garantías individuales toda vez que:

 

A) Lo que era una facultad directa de la máxima autoridad jurisdiccional de la República, ahora queda sujeta a un proceso completo y rezagado, que sólo procede previo agotamiento de las instancias previas y en el cual sólo pueden intervenir los partidos políticos. Al respecto sostiene, que en la facultad derogada, lo que los ciudadanos podían demandar es la protección y efectividad de sus derechos político-electorales, por sí mismos, y no a través de los monopolios políticos;

 

B) El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no está facultado para tutelar y proteger garantías individuales, sino sólo tiene competencia para conocer de asuntos en materia electoral. Con relación a este punto, el accionante sostiene, que la materia de la facultad suprimida (violación al voto público) antes de ser una cuestión electoral, representa una violación a garantías individuales y a los derechos político-electorales de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica, previstos en los artículos 9 y 35, fracciones I, II y II de la Constitución, por lo que debe conservar la facultad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

 

Opinión.

En mi consideración, la derogación del párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no resulta inconsistente con el sistema electoral establecido en la propia constitución, para garantizar la constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales y la protección de los derechos político-electorales.

 

Para estar en condiciones de justificar esta conclusión es necesario tener presente el contexto histórico de donde emergió el citado texto Constitucional, así como los criterios sustentados respecto a dicha disposición y los antecedentes legislativos del sistema jurídico electoral mexicano.

 

Origen, procedencia, naturaleza y evolución de la facultad prevista en el párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución.

 

La inclusión de este párrafo en el texto de la Constitución ha generado intensos debates (no sólo en entre los miembros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, sino también en el ámbito académico, político y jurídico) relacionados con el origen, procedencia y naturaleza de la facultad concedida en dicho precepto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.[10]

 

Respecto a su origen, algunos jurisconsultos han considerado que se trata de un precepto sin antecedentes, incluso, lo han llegado a calificar como dislate del Congreso Constituyente, pues afirman que apareció en el proyecto de Constitución realizado por Carranza, sin estar justificado en la exposición de motivos.

 

En cambio, otros juristas han encontrado el umbral de dicho artículo en la averiguación que la Suprema Corte de Justicia ordenó practicar al Juez de Distrito de Veracruz, Rafael de Zayas, con motivo de los hechos acontecidos el 24 y 25 de Junio de 1879 en el Puerto de Veracruz y en la excitación que el máximo órgano jurisdiccional hizo al ejecutivo federal, para que dictara las medidas conducentes a fin de que el juzgado de Veracruz tuviera las libertades necesarias para averiguar lo relacionado con esos hechos y, en su caso, se avocara al conocimiento de los hechos de su competencia, remitiendo el original a la Suprema Corte de Justicia, para que ésta dictara las providencias respectivas, porque el texto original de dicho precepto concedía a la Suprema Corte esa facultad, no sólo para investigar la posible violación del voto público, sino también, la averiguación de algún hecho o hechos que constituyeran violación a las garantías individuales.

 

Han sido muchas las discusiones que se han dado en torno al origen de esta facultad, pues se sostiene que su inclusión es incomprensible, ya que, por un lado, el juicio de amparo ha sido el medio idóneo no sólo para conocer, sino también para resolver las cuestiones relacionadas con la posible violación de garantías individuales y, por el otro, alentados por la problemática generada con el criterio conocido en la doctrina como “incompetencia de origen”, se ha estimado que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no debía inmiscuirse en cuestiones relacionadas con temas político-electorales, porque ello implica afectación a las soberanías de los Estados.

 

En cuanto a la naturaleza de esta facultad también han existido varias posturas, no sólo entre constitucionalistas, sino también entre los propios integrantes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tuvieron la oportunidad de pronunciarse respecto a los asuntos tramitados con base en esta facultad.

 

Tales opiniones han considerado que se trata de una  atribución de carácter judicial, en virtud de que la realiza e interviene un órgano de esa naturaleza. Otras le han negado ese carácter y la han considerado como facultad que fortalece la vigencia de las normas encaminadas a garantizar las libertades y derechos fundamentales de los individuos. Otro grupo de juristas estima que esa atribución sólo responde a la colaboración que debe existir entre poderes, en virtud de que la Suprema Corte no tiene facultad decisoria ni posibilidad de ejercer coerción o ejecución, sino sólo cuenta con el poder de obtener la documentación relacionada con la violación alegada.

 

Tanto el procedimiento como la materia de la investigación han variado con el transcurso de los años. El texto original del párrafo tercero del artículo 97 (incluido en el proyecto de Constitución presentado por Venustiano Carranza, aprobado por el Congreso Constituyente de 1916-1917) contenía la facultad de averiguar: a) la conducta de algún juez o magistrado federal, b) hecho o hechos que constituyeran violación de alguna garantía individual, c) la violación del voto público, d) algún otro delito castigado por la ley federal. Por cuanto hace al procedimiento, el citado párrafo permitía que la investigación la realizaran: a) los propios miembros de la corte, b) algún Juez de Distrito o Magistrado de Circuito, c) uno o varios comisionados especiales; y que la solicitud de investigación la formulara: a) el ejecutivo federal, b) alguna de las Cámaras de la Unión, c) el gobernador de alguna entidad federativa, o bien, la Corte, de oficio.[11]

 

Con independencia de las posturas asumidas respecto a la naturaleza de la facultad en estudio, lo cierto es que hubo un consenso, casi generalizado, de que la facultad de la Corte no lleva implícita la facultad de decisión, puesto que sólo se le autorizaba a investigar los hechos que pretendidamente ilegales o conculcatorios de garantías individuales o del voto público.

 

Es en ese contexto donde emerge y cobra relevancia el párrafo tercero del artículo 97 Constitucional, el cual no había sufrido modificación esencial alguna, a pesar de que en posteriores reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se han incluido cambios sustanciales en el sistema electoral.

 

Modificaciones al Sistema Electoral Mexicano.

 

Hasta antes de la reforma Constitucional de 1993, la calificación de las elecciones de los legisladores se llevaba a cabo mediante el sistema de “autocalificación”, que provenía desde 1812 de la Constitución de Cádiz. Conforme con este sistema de calificación, los diputados electos tenían a su cargo resolver sobre las elecciones de los miembros de la legislatura de la que ellos formarían parte. Las impugnaciones presentadas se abordaban conforme a un criterio eminentemente político, pues eran los colegios electorales quienes se encargaban de esta función, en atención a los principios de soberanía del parlamento y división de poderes, pues se consideraba que no se podía permitir que otro poder u órgano ajeno interviniera en la composición de los cuerpos legislativos.

 

En esta dinámica del sistema de autocalificación, la facultad investigadora de la Corte, prevista en el párrafo tercero del artículo 97 de la Constitución, encontraba una justificación lógica, puesto que no estaban previsto ningún medio para ejercer el control de legalidad de los actos del proceso o de la calificación de las elecciones.

 

Con la verdadera intención de cambiar la calificación de las elecciones de tipo político a jurídico, en la reforma Constitucional de 1977 se propuso y fue aprobada, la modificación del artículo 60, en el cual se incluyó el recurso de reclamación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación contra las resoluciones emitidas por el Colegio Electoral de la Cámara de Diputados. Además, se estableció que si la Suprema Corte de Justicia consideraba que se cometieron violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral o en la calificación de la elección, lo debía hacer del conocimiento de la Cámara, para que ésta emitiera una nueva resolución, la cual, tendría el carácter de definitiva e inatacable.

 

Este fue el primer intento de judicializar la calificación de las elecciones, para que éstas quedaran sujetas al control de legalidad, que hasta ese entonces no existía. Es preciso resaltar, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tenía facultades para sustituirse al Colegio Electoral y mucho menos para anular una elección, pues estaba constreñida a reenviar a la Cámara el expediente, para que ésta emitiera una nueva calificación.

 

Los recursos resueltos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación no tuvieron el resultado esperado, pues la mayoría de ellos se desechó, porque no cumplían con los requisitos previstos, o porque las partes que los interpusieron no estaban legitimadas para hacerlo. Aquellos respecto de los cuales se entró al fondo de la controversia se declararon infundados los agravios.

 

La reforma constitucional de 3 de noviembre de 1986 constituyó una parte importante en la evolución del sistema electoral mexicano, puesto que sentó las bases constitucionales del contencioso electoral, al crear un tribunal cuyas resoluciones eran obligatorias y sólo podían ser modificadas por los Colegios Electorales de las respectivas Cámaras.

 

Con la creación del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, como organismo autónomo de carácter administrativo, se pretendió dar respuesta al control de legalidad y regularidad del proceso exigido durante generaciones. Lo importante es que la reforma hizo compatibles tanto el sistema de autocalificación y la jurisdicción contencioso-electoral.

 

La reforma constitucional de 1990 fue relevante en la transición del sistema electoral mexicano, porque en ella se definió la función pública de organizar las elecciones y se creó el organismo encargado de ello (Instituto Federal Electoral). También se transformó el sistema de justicia electoral, encomendado a partir de ese momento al Tribunal Federal Electoral. La relevancia de esta reforma fue la de construir un sistema electoral que de manera confiable, transparente, y ceñida a la legalidad, organizara e instrumentara los procesos electorales.

 

Fue con la reforma constitucional de 1993 cuando se dio el gran cambio en el sistema electoral mexicano, al eliminar el sistema de autocalificación de las elecciones (de diputados y senadores) y dejarle esa tarea al Instituto Federal Electoral. Asimismo, dio la posibilidad de que la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de Diputados y Senadores pudieran ser impugnadas antes las Salas del Tribunal Federal Electoral.

 

En esta reforma se amplió sustancialmente la estructura y jurisdicción del Tribunal Federal Electoral. Se creó la Sala de Segunda Instancia, la cual resolvía de manera definitiva e inatacable las impugnaciones relacionadas con las elecciones de Diputados y Senadores.

 

El año de 1996 fue cuando se produjeron importantes reformas constitucionales en materia electoral, las cuales se publicaron en el Diario Oficial de la Federación de 22 de agosto.

 

Para lo que al tema interesa, el cambio más relevante consistió en la incorporación del órgano encargado de resolver las controversias electorales al Poder Judicial de la Federación.

 

Con esta decisión se logró hacer compatible la larga tradición del Poder Judicial de la Federación de no intervenir en asuntos de carácter electoral, con la necesidad de que en el orden jurídico mexicano existieran mecanismos de control jurisdiccional que garantizaran la constitucionalidad y la legalidad de los actos y resoluciones en esa materia, así como que se garantizara, también por vía jurisdiccional, la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, que hasta ese momento se encontraban sin defensa.

 

La incorporación del Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación obedeció, principalmente, a la necesidad de establecer un sistema de control constitucional en la materia electoral, que de acuerdo con los antecedentes de México, se reclamaba fuera concedido al Poder Judicial de la Federación; pero sin que ello implicara el involucramiento directo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los conflictos de naturaleza política-electoral, también atendiendo al reclamo histórico de la sociedad.

 

En la reforma se definió al Tribunal Electoral como la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación, con excepción de las acciones de inconstitucionalidad de leyes electorales, cuya competencia se deja reservada para la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

 

La función jurisdiccional del Tribunal Electoral se centra en el conocimiento y resolución de forma definitiva e inatacable, de controversias que puedan surgir en el país, con relación a los procesos democráticos (federales, estatales y municipales) por los cuales, los titulares de determinados órganos del Estado ocupan los cargos previstos por la ley, en virtud de elecciones libres, auténticas y periódicas.

 

En esta reforma se diseñó también el sistema de medios de impugnación en materia electoral, con el objeto de garantizar no sólo la constitucionalidad de las leyes electorales (a través de la acción de inconstitucionalidad cuya competencia corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación) sino también, la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones relacionados con los procesos electorales y la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, mediante el juicio para la protección e los derechos político-electorales del ciudadano, el cual puede ser promovido por los ciudadanos.

 

Resulta importante destacar, que esta reforma extendió los efectos del control de constitucionalidad y legalidad al ámbito estatal, pues en la reforma se vinculó a los Estados a garantizar que en sus Constituciones y leyes se incluyera el sistema de medios de impugnación para garantizar la legalidad de los actos y resoluciones de los procesos electorales y a crear los organismos encargados de ejercer la función electoral de organizar las elecciones y de resolver las controversias suscitadas en ellas.

 

El panorama histórico presentado evidencia lo inexacto de las premisas en las que sustenta el partido Nueva Alianza la supuesta incompatibilidad de la reforma constitucional, al derogar el párrafo tercero del artículo 97, porque es claro que el proceso evolutivo del sistema electoral ha conducido a la judicialización plena de los procesos electorales, con lo cual queda garantizado tanto el control de constitucionalidad de las leyes electorales, como la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales, y la protección de los derechos político-electorales.

 

Con base en lo hasta aquí expuesto, en mi opinión, la propuesta de dejar incluido en el texto constitucional el párrafo derogado implicaría regresar a una etapa que llevó años superar a través del consenso democrático

 

III. Temas respecto de los cuales, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está impedida para emitir opinión.

 

Los partidos Convergencia y Nueva Alianza aducen que la reforma constitucional publicada el trece de noviembre de dos mil siete contraviene lo previsto en el artículo 135 de la propia Constitución, porque en su aprobación se inobservó el procedimiento respectivo. En este aspecto, Convergencia alega además, la violación a lo dispuesto en la Ley para la Reforma del Estado y en el Reglamento Interno de la Comisión Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión.

 

Convergencia arguye asimismo, que el Poder Reformador vulneró decisiones fundamentales o valores supremos de la Constitución, como la libertad de expresión, establecida en el artículo 6º de la propia Ley Fundamental.

 

Por su parte, Nueva Alianza afirma que la reforma al artículo 41, fracción III, apartado A, párrafo penúltimo, de la Constitución, reduce el campo de ejercicio de la libertad de expresión, en detrimento de un principio constitucional y de los derechos político-electorales de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, contenidos en los artículos 9 y 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

 

Los conceptos de invalidez reseñados están estrechamente relacionados con la litis planteada en el recurso de apelación identificado con la clave SUP-RAP-62/2008, que se encuentra en substanciación en la Sala Superior, en el cual la recurrente alega también violaciones al procedimiento de reforma al artículo 41 de la Constitución, y aduce además que las disposiciones en materia de radio y televisión, contenidas en ese precepto, se apartan de otras disposiciones constitucionales, como el artículo 6, que garantiza la libertad de expresión y la libre manifestación de las ideas.

 

En términos de los artículos 99, párrafo cuarto, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 189, párrafo 1, inciso c), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y 44 párrafo segundo, inciso a), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, corresponde a la Sala Superior resolver en definitiva el recurso de apelación mencionado.

 

Esta circunstancia se traduce en la imposibilidad jurídica para que la Sala Superior o cualquiera de sus integrantes emita la opinión solicitada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos del artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que, en conformidad con los artículos 131, párrafo primero, fracción IX, y 239, ambos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación y empleados del Tribunal Electoral, deben abstenerse de emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre un asunto de su conocimiento, teniendo la obligación de guardar absoluta reserva sobre los asuntos que sean competencia de la Sala Superior.

 

En tales condiciones, dada la concurrencia en la competencia para emitir opinión respecto de la acción de inconstitucionalidad, materia de la presente consulta, y para resolver el citado recurso de apelación, estimo que, en la especie, lo procedente es abstenerse de emitir opinión pública que implique prejuzgar sobre los asuntos de su conocimiento, cumpliendo con la obligación de guardar absoluta reserva sobre los asuntos que sean competencia de la Sala Superior, en cumplimiento de los preceptos antes referidos de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

 

IV. Conclusiones.

 

PRIMERA. La disposición prevista en el artículo 116, fracción IV, inciso e), de la Constitución es incompatible con la disposición del artículo 35, fracción II, de la propia Constitución, que reconoce el derecho a ser votado, porque establece una distinción injustificada para el ejercicio de ese derecho, entre los ciudadanos que compiten en un proceso electoral de carácter federal y quienes contienden en comicios locales.

 

SEGUNDA. El acceso a radio y televisión para los partidos políticos es una suerte de financiamiento público indirecto que, en aras de la coherencia normativa, debe estar sujeto al mismo principio directivo que rige en el financiamiento público directo: La equidad.  A través del mecanismo mixto previsto en la Constitución, se establecen los lineamientos necesarios para la distribución de tiempos en forma equitativa, por una parte distribuyendo tiempos ciertos y fijos, en forma igualitaria (treinta por ciento), con lo cual se protege un régimen plural (en forma contraria a lo planteado por el actor) y otros aleatorios (setenta por ciento restante a dividir), según la votación obtenida, con lo cual se tutela la representatividad de cada instituto político.

 

TERCERA. La falta de inclusión en el texto Constitucional reformado, de las instituciones conocidas como “candidatura común” y “coalición de partidos” impiden que la Sala  Superior emita alguna opinión respecto a la pretendida incompatibilidad de la reforma con el derecho de asociación reconocido en el artículo 9 de la propia Constitución y en el 16 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos

 

CUARTA. El panorama histórico presentado evidencia lo inexacto de las premisas en las que sustenta el partido Nueva Alianza la supuesta incompatibilidad de la reforma constitucional, al derogar el párrafo tercero del artículo 97, porque es claro que el proceso evolutivo del sistema electoral ha conducido a la judicialización plena de los procesos electorales, con lo cual queda garantizado tanto el control de constitucionalidad de las leyes electorales, como la constitucionalidad y legalidad de todos los actos y resoluciones electorales, y la protección de los derechos político-electorales.

 

En mi opinión, la propuesta de dejar incluido en el texto constitucional el párrafo derogado implicaría regresar a una etapa que llevó años superar a través del consenso democrático.

 

QUINTA. A mi juicio, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación está impedida para emitir opinión respecto a los conceptos de invalidez referentes a la pretendida violación al procedimiento de reforma constitucional y a la incompatibilidad del 41, fracción III, apartado A, párrafo penúltimo, de la Constitución, con el artículo 6º del propio ordenamiento, entre otros preceptos.

 

 

MAGISTRADO

 

 

SALVADOR OLIMPO NAVA GOMAR


[1] En Panamá podrá haber candidaturas independientes para el cargo de diputado a la Asamblea Nacional, a partir de las elecciones de 2009, según la reforma constitucional de 2004.

[2] BLANCO VALDÉS, Roberto, Los partidos políticos, Madrid, Tecnos, 1997, pp. 73-93; FERNÁNDEZ BAEZA, Mario, “partidos políticos”, en Diccionario electoral, t. II, México, coed. Agencia Española de Cooperación Internacional e Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 2000, pp. 974-979,  y MICHELS, Robert, Los partidos políticos, t. 2, tr. Enrique Molina de Vedia, Buenos Aires, Amorroru, pp. 153 y ss.

[3] CASTILLO VERA, Pilar, La financiación partidos y candidatos en las democracias occidentales, Madrid, Siglo XXI,, pp. 64 a 77.

[4] DE LA CALLE, Humberto, “Financiamiento político: Público, privado, mixto”, en De las normas a las buenas prácticas. El desafío del financiamiento político en América Latina, Steven Griner y Daniel Zovatto (editores), Costa Rica, coed. Organización de los Estados Americanos e Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, 2004, pp. 21 a 43.

[5] OROZCO HENRÍQUEZ, José de Jesús y Carlos VARGAS BACA, “Regulación jurídica de los partidos políticos en México”, en Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina…, pp596-604.

[6] PAJARES MONTOLÍO, Emilio, La financiación de las elecciones, Madrid, Congreso de los Diputados, 1998, pp. 27 a 44.

[7] RIAL, Juan, “Financiamiento político: el acceso de los partidos a los medios de comunicación”, en De las normas a las buenas prácticas…, p. 63.

[8] ZOVATTO, Daniel, “Lectura regional comparada”, en Regulación jurídica de los partidos políticos en América Latina, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 123.

[9] RIAL, Juan, op. cit., p. 36.

[10] Con relación al tema puede consultarse, entre otras, las obras siguientes: GALVÁN RIVERA, Flavio. Derecho Procesal Electoral Mexicano. ISBN 970-10-1594-0, México, 1997, pp. 401-441; CARPIZO, Jorge. “La función de investigación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, en El Foro, Órgano de la Barra Mexicana Colegio de Abogados, quinta época, no. 28, octubre-diciembre de 1972, México, pp. 63-84; MACHORRO NARVÁEZ, Paulino. El artículo 97 constitucional y la democracia. Una discusión histórica en el pleno de la Suprema Corte de Justicia, Jus, México, 194, y TENA RAMÍREZ, Felipe. “La Facultad de la Suprema Corte en materia electoral”, en Revista Mexicana de Derecho Público, vol. I, no. 1, julio-septiembre, 1946, México, pp. 39-42.

[11] El Dr. Falvio Galván Rivera en su obra Derecho Procesal Electoral Mexicano informa que: “Por disposición del artículo decimocuarto del Decreto de Reformas y Adiciones de 1º  de diciembre de 1977, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 del mismo mes y año, el original párrafo tercero del citado numeral 97 constitucional fue dividido en dos, ocupando el antes transcrito el cuarto lugar; sin embargo, como consecuencia de la reforma integral del mismo artículo 97, según Decreto de Reformas y Adiciones de 30 de diciembre de 1994, publicado oficialmente al día siguiente, el invocado párrafo retornó a ser el tercero, sin sufrir modificación alguna en cuanto al texto. Por estas razones se alude comúnmente al precepto en estudio como párrafo tercero del artículo 97 constitucional”.