EXPEDIENTE: SUP-AES-012/2000.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD NÚMERO 14/2000 Y SUS ACUMULADAS 15/2000, 16/2000, 17/2000, 18/2000, 20/2000 Y 21/2000.

PARTIDOS ACCIÓN NACIONAL, CIVILISTA MORELENSE, ALIANZA SOCIAL, DEL TRABAJO, VERDE ECOLOGISTA DE MÉXICO, CONVERGENCIA POR LA DEMOCRACIA Y DE LA SOCIEDAD NACIONALISTA.

 

 

Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en respuesta a la consulta formulada por el señor Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Humberto Román Palacios, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por acuerdo de diecinueve de octubre del año dos mil, el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Humberto Román Palacios, solicitó a la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, la opinión a que se refiere el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ordenó remitir a la propia sala, entre otros documentos, copias de los escritos de demanda de la acción de inconstitucionalidad número 14/2000 y sus acumuladas 15/2000, 16/2000, 17/2000, 18/2000, 20/2000 y 21/2000.

En dichos ocursos se advierte, que los partidos Acción Nacional, Civilista Morelense, Alianza Social, del Trabajo, Verde Ecologista de México, Convergencia por la Democracia y de la Sociedad Nacionalista promovieron sendas acciones de inconstitucionalidad, en contra de actos del Congreso y del Gobernador Constitucional, ambos del Estado de Morelos, consistentes en la aprobación y expedición del decreto número mil ciento noventa, que reforma y adiciona varias disposiciones del código electoral de dicha entidad federativa, el cual fue publicado en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”, órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos, el trece de septiembre del año dos mil.

Las referidas acciones de inconstitucionalidad se ejercieron, fundamentalmente, con el fin de obtener la declaración de invalidez jurídica de los preceptos que fueron objeto de reforma y adición, relacionados con la asignación de diputados de representación proporcional; la presentación de candidaturas comunes; los procesos de selección interna de los partidos políticos; el financiamiento público a dichos institutos; la publicidad de las actividades de los gobiernos estatal y municipales y el registro de candidatos a cargos de elección popular.

Esta sala superior estima, que tal y como se desprende de la iniciativa del decreto de reformas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de noviembre de mil novecientos noventa y seis, el objeto de la opinión prevista en el artículo 68, párrafo segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos consiste, en proporcionar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los elementos pertinentes que resulten necesarios, para la mejor resolución de las acciones de inconstitucionalidad. Es por ello, que los puntos de vista de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación se deben circunscribir, a los tópicos específicos y propios de la especialidad de este órgano, como se ha sostenido en opiniones precedentes.

En virtud de lo anterior, la presente opinión sólo se ocupará de aportar los elementos técnico-electorales, relacionados con los conceptos de invalidez en los que se plantean temas de la materia electoral.

Por consiguiente, los conceptos de invalidez que versan sobre cuestiones jurídicas de carácter general, tales como la aplicación de la ley, el proceso de creación de normas y la congruencia de los ordenamientos legales, no serán materia de opinión, pues corresponden al ámbito del derecho común.

Los temas a que se refieren estos conceptos de invalidez son:

A. Aplicación retroactiva de los artículos 22, 50 Bis, 58 Bis, 59, incisos J) y K), 68, inciso a), párrafo segundo, 69, fracción I y último párrafo, 73 Bis, 77, fracción IX y 134, párrafo final, del Código Electoral para el Estado de Morelos, los cuales fueron objeto de reforma y adición a través del decreto impugnado.

Este argumento fue aducido por los partidos Civilista Morelense, Alianza Social, del Trabajo y Convergencia por la Democracia, y no constituye materia de análisis de la presente opinión, porque el concepto de invalidez se refiere a un conflicto de normas en el tiempo, esto es, a un aspecto de aplicación de la ley en general y no específicamente del derecho electoral.

B. Aplicación retroactiva del artículo 69 del Código Electoral para el Estado de Morelos, relativo a la distribución del financiamiento público a los partidos políticos, lo cual fue sostenido por los partidos  del Trabajo y de la Sociedad Nacionalista, por considerar que la norma precitada atribuye consecuencias jurídicas a hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley.

Esta alegación, al igual que la mencionada en el inciso anterior, está relacionada con la aplicación de la ley y, en particular, con el conflicto de normas en el tiempo, como ya se precisó.

C. Indebido desempeño de la función legislativa, con motivo de la promulgación y publicación de la reforma al artículo 69 del Código Electoral para el Estado de Morelos. Dicho concepto de invalidez fue aducido por los partidos Alianza Social y Convergencia por la Democracia, por estimar que el Congreso del Estado de Morelos abusó de su facultad para modificar la ley, dada la frecuencia de las reformas y la falta de conocimiento de la materia.

La afirmación de los partidos políticos actores está relacionada con el proceso de creación de la ley y, por ende, tampoco constituye un aspecto netamente electoral.

D. Incongruencia de las normas contenidas en el Código Electoral para el Estado de Morelos, en particular, de lo dispuesto en los artículos 55 y 69 de dicho ordenamiento.

Este argumento fue hecho valer por los partidos Alianza Social y Convergencia por la Democracia, sobre la base de que los numerales indicados son contradictorios, porque establecen porcentajes distintos para la permanencia del registro de los partidos políticos y para acceder a la distribución del cuarenta por ciento del financiamiento público.

Tal situación guarda relación también con la aplicación de la ley, tema que no es objeto de estudio exclusivo del derecho electoral.

Precisado lo anterior, se abordan a continuación los temas propios de la presente opinión.

I. Los partidos Acción Nacional, Civilista Morelense, del Trabajo, Verde Ecologista de México, Convergencia por la Democracia y de la Sociedad Nacionalista aducen, que la expedición del decreto impugnado es violatoria de lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de lo siguiente:

1) Inoportunidad constitucional en la promulgación y publicación del decreto impugnado, porque tales actos se realizaron con transgresión al límite de noventa días previos al inicio del proceso electoral en que deberían aplicarse y,

2) Indebida expedición de modificaciones legales fundamentales durante el proceso electoral.

Con relación al concepto de invalidez planteado, no será objeto de opinión lo relativo a determinar, si el acto legislativo reclamado infringe o no el precepto constitucional invocado, en virtud de que es facultad exclusiva de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolver la posible contradicción entre una norma de carácter general y la constitución,  según lo previsto en la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La opinión que emita esta sala superior se limitará a exponer, los efectos de la aplicación de la norma constitucional citada en los procesos electorales, a la luz de los principios rectores de la materia y de acuerdo con la experiencia de la práctica jurisdiccional electoral.

El artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone:

“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(...)

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

(...)

f) ...

Las leyes electorales federal y local deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

(...)”

La transcripción anterior evidencia, que con relación a la emisión de las leyes electorales federal y locales, la constitución establece:

a) El imperativo de que éstas se promulguen y publiquen, cuando menos, noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que deban aplicarse y,

b) La prohibición de que existan modificaciones legales sustanciales durante el proceso electoral.

Respecto al precepto en cita, la iniciativa de reformas a la Constitución Federal de veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis señala que:

“...la única vía para plantear la no conformidad de las leyes a la Constitución sea la consignada en dicho artículo y que las leyes electorales no sean susceptibles de modificaciones sustanciales, una vez iniciados los procesos electorales en que vayan a aplicarse o dentro de los 90 días previos a su inicio, de tal suerte que puedan se impugnadas por inconstitucionalidad, resueltas las impugnaciones por la Corte y, en su caso, corregida la anomalía por el órgano legislativo competente, antes de que inicien formalmente los procesos respectivos.”

Como se puede advertir, el fin que persigue el precepto constitucional al establecer que las leyes electorales federales y locales deben promulgarse y publicarse, por lo menos, noventa días antes de que inicie el proceso electoral, consiste en establecer un lapso suficiente para que la substanciación, resolución y, en su caso, ejecución de las resoluciones recaídas a las acciones de  inconstitucionalidad promovidas en contra de leyes electorales, se lleven a cabo antes del inicio del proceso electoral correspondiente.

Independientemente de esta finalidad, en la práctica se ha advertido, que la referida norma ha contribuido también al adecuado desarrollo de los procesos electorales, pues lo establecido en ella coadyuva a la observancia del principio de certeza que rige en materia electoral ya que, por un lado, al margen de que los partidos políticos se inconformen con la expedición de la ley electoral, el tiempo previsto en el precepto constitucional para la promulgación y publicación de las leyes electorales permite, que los sujetos que intervienen en la contienda electoral tengan conocimiento, con anticipación, de las reglas que operarán en la mencionada contienda y, por el otro, que dichos sujetos tengan la seguridad de que tales reglas no serán objeto de modificación alguna en el curso de proceso comicial.

En efecto, los artículos 41, base III y 116, base IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén:

“Artículo 41.

(...)

La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

(...)

III....En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

(...)”.

“Artículo 116.

(...)

IV. Las Constituciones y leyes de  los Estados en materia electoral garantizarán que:

(...)

b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

(...)”.

Para los efectos de esta opinión basta con destacar, que la observancia del principio de certeza se traduce en que los ciudadanos, institutos políticos, organismos electorales y, en general, todos los participantes del proceso electoral conozcan las normas electorales que rigen la contienda electoral y tengan la seguridad de que éstas no serán modificadas durante dicha contienda. Con ello, se garantiza la seguridad y transparencia del proceso.

De esta manera, la emisión de las normas electorales dentro de los plazos previstos en el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución General crea certidumbre sobre los derechos y obligaciones de cada uno de los participantes del proceso electoral y evita también, que se modifique la legislación en atención al desarrollo o al resultado del proceso, es decir, de acuerdo al momento político imperante.

Ahora bien, para dar cumplimiento a la hipótesis imperativa indicada en párrafos precedentes con el inciso a), podría pensarse que bastaría que la autoridad promulgara y publicara la norma noventa días antes del inicio del proceso electoral en que ésta fuera a aplicarse.

Sin embargo, dado que el imperativo en comento no prevé la iniciación de vigencia de la ley, podría darse un fraude a la Constitución de la República, a través de una disposición transitoria que estableciera la entrada en vigor de la ley dentro del tiempo en que se lleva a cabo un proceso electoral; empero, la prohibición precisada anteriormente en el inciso b) cierra tal posibilidad, como se ilustra en el ejemplo siguiente:

Un decreto de reformas a una ley electoral se promulga y publica doscientos días antes del inicio del proceso electoral. Sobre la base de la primera parte del artículo mencionado, identificada con el inciso a), el decreto de reformas sería constitucional, ya que su promulgación y publicación se encontraría dentro del término previsto por el precepto. Empero, si un artículo transitorio de dicho decreto estableciera el inicio de vigencia de un precepto fundamental para la contienda electoral, durante el desarrollo de ésta, ello alteraría las normas vigentes ya iniciado el proceso electoral, porque a pesar de que los participantes del proceso conocerían con antelación las nuevas normas, tal circunstancia no cambiaría el hecho de que el proceso estaría regulado por leyes distintas a las que debían regirle, lo cual vulneraría el principio de certeza, según se ha expuesto precedentemente.

Como se adelantó, la posibilidad del ejemplo mencionado no podría darse, porque precisamente la hipótesis indicada anteriormente en el inciso b) complementa el imperativo de la primera parte del precepto, toda vez que prohíbe expresamente que durante el proceso electoral existan modificaciones legales fundamentales.

Por tanto, sobre la base de las premisas anteriores se puede concluir, que en atención al principio de certeza que rige en materia electoral, es inaceptable que las normas establecidas para una contienda electoral se den a conocer o, en su caso, se modifiquen durante el lapso en que transcurre el proceso electoral.

En otro orden de cosas, debe destacarse que la segunda parte del precepto constitucional en cita, identificada con anterioridad en el inciso b), establece una prohibición a la autoridad legislativa federal o estatal, en el sentido de que no haya modificaciones, de carácter fundamental, a la ley electoral, durante el proceso comicial.

En efecto, la hipótesis en comento se encuentra separada del resto del contenido del párrafo citado, mediante una coma seguida de la conjunción copulativa “y”, de lo cual se infiere que se está ante una disposición distinta a la referida al principio del párrafo, pues según la Ortografía de la Lengua Española, Real Academia Española, 1999, página 59, esta puntuación indica, que la secuencia encabezada por la conjunción expresa un contenido distinto al elemento anterior.

De esta suerte, debe concluirse que la hipótesis citada, a diferencia de la primera parte del párrafo, prevé un imperativo amplio sin hacer distinción alguna y, por tanto, no es dable a la autoridad reformar o adicionar la ley, de manera substancial, en el transcurso de un proceso electoral, aun cuando se establezca que tales reformas o adiciones adquirirán obligatoriedad y serán aplicadas con posterioridad a la conclusión de dicho proceso.

Lo anterior evita que las circunstancias políticas particulares que genera el desarrollo de un proceso electoral, o bien, el resultado de la contienda, influyan de manera decisiva en el ánimo del legislador, con el fin, por ejemplo, de cambiar el marco jurídico que regirá la actuación de las autoridades recién elegidas o la actividad de los partidos políticos que obtuvieron el triunfo.

En la especie, como anteriormente se vio, el decreto impugnado se publicó en el periódico oficial del Gobierno del Estado de Morelos “Tierra y Libertad”, el trece de septiembre del año en curso. En dicho decreto se reformaron y adicionaron varias disposiciones del Código Electoral para el Estado de Morelos.

En conformidad con el artículo 128 del ordenamiento precitado, el proceso electoral se inicia seis meses antes del mes que corresponda al día de la elección y concluye con los cómputos  y las declaraciones que realicen los Consejos Electorales o con las resoluciones que, en su caso, emita en última instancia el Tribunal Estatal Electoral, en el ámbito local.

Por tanto, si la jornada electoral tuvo verificativo el dos de julio del año que transcurre, es claro que el proceso electoral comenzó en enero del mismo año.

Por su parte, el artículo 260 del Código Electoral para el Estado de Morelos dispone que los recursos de inconformidad relacionados con la elección de ayuntamientos deberán ser resueltos, a más tardar, el primero de octubre del año de la elección. Incluso es un hecho notorio para esta sala superior, que el Tribunal Estatal Electoral de Morelos resolvió un recurso de inconformidad el pasado veintiocho de septiembre, pues el Partido Revolucionario Institucional promovió juicio de revisión constitucional electoral en contra de la resolución dictada en esa fecha por el mencionado tribunal, en el toca TEE/029/00-2, formado con motivo del recurso de inconformidad interpuesto en contra de los resultados del cómputo de la elección del municipio de Jojutla, Morelos, la declaración de validez de dicha elección y el otorgamiento de las constancias de mayoría respectivas. El juicio de revisión constitucional electoral citado fue radicado en esta sala superior con el número SUP-JRC-411/2000.

Luego, si las reformas y adiciones en comento fueron publicadas el trece de septiembre del año dos mil, es patente que tales modificaciones se efectuaron durante el proceso electoral local.

Ahora bien, esta sala superior opina, que las reformas y adiciones mencionadas tienen el carácter de fundamentales.

En efecto, de acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española, vigésima primera edición, Real Academia Española, 1992, página 1005, el término fundamental significa: “Que sirve de fundamento o es lo principal de una cosa”. Asimismo, el término fundamento se define como: “1. Principio y cimiento en que estriba y sobre el que se apoya un edificio u otra cosa. (...) 3. Razón principal o motivo con que se pretende afianzar y asegurar una cosa. (...)”.

Así, bien se puede definir el término fundamental como lo esencial, lo más importante de una cosa.

Para el objeto de esta opinión, la “cosa” estaría identificada con el sistema electoral.

El fin principal de todo sistema electoral consiste en la renovación periódica de sus órganos de gobierno. Para alcanzar dicho fin, es necesario que la legislación prevea las bases del sistema electoral, como pueden ser, por ejemplo, los sujetos que intervienen en las contiendas electorales (partidos políticos, ciudadanos, órganos encargados de la organización de las elecciones, etcétera), la manera en que participarán dichos sujetos en las contiendas electorales y los derechos o atribuciones, obligaciones y fines de cada uno, etcétera. En ese orden de ideas, las bases fundamentales del sistema electoral serán aquellas que sirvan de cimiento a dicho sistema.

En México, de acuerdo con lo previsto en los artículos 41, segundo párrafo, 115, fracciones I y VIII y 116, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el fin primordial del sistema electoral es la renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como de los ayuntamientos, a través de elecciones libres, auténticas y periódicas.

Para el cumplimiento de ese fin, los propios artículos señalan las bases sobre las que descansa el sistema electoral mexicano. A esas bases debe sujetarse toda la legislación electoral, incluso la de los estados, tal como lo dispone el artículo 116, base IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Lo anterior conduce a afirmar, que las bases previstas en los artículos 41, segudno párrafo, 115, fracciones I y VIII y 116, fracción IV, de la Carta Magna son las fundamentales para nuestro sistema electoral, en virtud de que, sin ellas, tal sistema carecería de los elementos necesarios para su funcionamiento.

Así tenemos, que de acuerdo con los preceptos citados, el sistema electoral mexicano se relaciona con los siguientes elementos capitales:

a) La renovación de los poderes Legislativo y Ejecutivo, así como de los ayuntamientos, ya que respecto a esta actividad recae el objeto del sistema electoral.

b) Los partidos políticos, porque es a través de dichas entidades de interés público como, entre otras cosas, se promueve la participación del pueblo en la vida democrática y se hace posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público.

c) Los elementos necesarios para que los partidos políticos lleven a cabo sus actividades, ya que con ellos, dichos institutos políticos cumplen con los fines para los que fueron creados.

Dentro de estos elementos cabe resaltar al financiamiento público, pues a través de él, entre otras cosas, se busca la independencia de los partidos políticos, respecto de presiones corporativas o ilegales que podrían proceder de centros o grupos de poder (económico, social e institucional), para lo cual, el Estado dota a esas entidades de interés público de recursos financieros, por vías transparentes, públicas y por fórmulas predeterminadas, de manera tal, que les permitan llevar a cabo sus funciones.

d) El organismo público encargado de organizar las elecciones. En virtud de que tal órgano tiene a su cargo todas las actividades inherentes a las elecciones, las cuales debe realizar sujetándose a los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

e) El sistema de medios de impugnación, pues a través de éste es como se controla que todos los actos provenientes del sistema electoral se sujeten a los principios de constitucionalidad y legalidad.

En consecuencia, cualquier modificación que se haga con relación a dichos conceptos debe catalogarse como fundamental, en virtud de que con ella se alterarían las bases que sirven de cimiento al sistema electoral mexicano.

En el caso, de acuerdo con lo previsto en el Decreto número mil ciento noventa, publicado el trece de septiembre del año dos mil en el periódico oficial “Tierra y Libertad”, órgano del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Morelos, los artículos del Código Electoral para el Estado de Morelos objeto de reforma son: 22, fracciones I, II y III; 59, inciso j) y 69, fracción I. Igualmente, los preceptos objeto de adición son: 22, fracciones IV, V y VI; 50 Bis; 58 Bis; 59, inciso k); 68, inciso a), párrafo segundo; 69, último párrafo; 73 Bis; 77, fracción IX y 134, último párrafo.

Tales artículos se refieren a los temas siguientes:

Artículo 22. Asignación de diputados por el principio de representación proporcional.

Artículo 50 Bis y 134, último párrafo. Forma de participación en el proceso electoral (se permite postular candidaturas comunes  para las elecciones de Gobernador, Presidentes Municipales y Diputados por el principio de mayoría relativa; se prohíbe registrar candidatos a cargos de elección popular, que hubieren perdido su nominación por otro partido).

Artículos 58 Bis y 59, inciso j). Derecho de los partidos políticos para solicitar el auxilio y colaboración del Instituto Estatal Electoral, para instrumentar sus procesos de selección interna de candidatos de elección popular y de dirigentes partidistas.

Artículos 68 y 69. Financiamiento público (monto, distribución, uso y destino de dicho financiamiento).

Artículo 73. Prohibición a los gobiernos estatal y municipales de publicitar noventa días antes de la elección, las obras o programas efectuados. Sanción en caso de desacato.

Artículo 77, fracción IX. Inclusión de un fin del Instituto Estatal Electoral: Coadyuvar con los partidos políticos en sus procesos de selección interna para cargos directivos de elección popular.

Como se ve, la mayor parte de las reformas y adiciones en comento recaen sobre conceptos básicos del sistema electoral, ya que modifican cuestiones como la manera de asignar a los diputados por el principio de representación proporcional, el financiamiento público de partidos políticos, derechos de éstos, atribuciones del instituto encargado de organizar las elecciones, etcétera.

Por tanto, es evidente que dichas reformas y adiciones, publicadas en el decreto cuestionado, tienen el carácter de fundamentales.

En consecuencia, si las reformas y adiciones fueron expedidas dentro del proceso electoral y éstas reúnen el carácter de fundamentales, es patente que con la expedición de tales modificaciones se conculca el principio de certeza, rector de la materia electoral.

II. Enseguida se abordarán los temas que el Partido Acción Nacional hace valer, relacionados con la inconstitucionalidad de los preceptos que se refieren a la intervención del Instituto Estatal Electoral de Morelos, en el proceso de selección interna de los partidos políticos, tanto de candidatos de elección popular, como de dirigentes partidistas.

La referida cuestión se encuentra inmersa en los artículos 58 Bis y 77, fracción IX, del Código Electoral para el Estado de Morelos, que se impugnan de inconstitucionales, por lo siguiente:

a) La intervención que el precepto mencionado otorga al Instituto Estatal Electoral de Morelos, para coadyuvar en la tarea partidista de selección de candidatos a puestos de elección popular y de dirigentes, infringe los principios de imparcialidad, objetividad, independencia, que rigen la actividad del citado organismo electoral. Por ende, el Partido Acción Nacional  aduce, que dicho precepto es conculcatorio del artículo 116, fracción IV, incisos b), c) y f) de la Constitución Federal.

b) La citada facultad que se otorga al Instituto Estatal Electoral de Morelos es incompatible con la función pública que realiza dicho organismo electoral, que es la de organizar las elecciones.

c) La referida intervención del Instituto Estatal Electoral de Morelos provocaría inequidad y desigualdad entre los institutos políticos, en virtud de que la aplicación del citado precepto incidiría en el destino de más recursos financieros para la elección interna de los partidos políticos mayoritarios y menos recursos por cuanto hace a los partidos minoritarios.

d) La facultad en comento originaría que el Instituto Estatal Electoral de Morelos dependiera de la voluntad de los partidos políticos, que solicitaran el auxilio y colaboración en la instrumentación del proceso de selección interna de candidatos a cargos de elección popular y de dirigentes, lo que atentaría contra la independencia del citado organismo electoral.

e) En virtud de que conforme con lo dispuesto en el artículo 116, párrafo primero, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorga financiamiento público a los partidos políticos para realizar actividades tendentes a la obtención del voto, la intervención del Instituto Estatal Electoral de Morelos en la selección interna de candidatos y dirigentes de los partidos políticos, desde el punto de vista financiero, produciría una doble asignación de recursos para la misma actividad.

El tema de los preceptos impugnados se encontraba previsto también en una disposición, que ya fue materia de examen con motivo de una distinta acción de inconstitucionalidad.

A este respecto se recuerda, que en un principio el artículo 61 del Código Electoral del Distrito Federal decía:

“61. El Consejo General del Instituto Electoral del Distrito Federal, a petición de los partidos políticos, podrá firmar convenios de asesoría y apoyo logístico con los mismos, en aspectos de material electoral como urnas, mamparas, tinta indeleble, crayones, entre otros; padrón de afiliados y capacitación para el desarrollo de sus procesos internos de selección de instancias directivas y candidatos a puestos de elección popular.

Los costos originados en los convenios a que se refiere el párrafo anterior, correrán por cuenta del partido político solicitante.

En la firma de dichos convenios se garantizará la autonomía e independencia del Instituto Electoral del Distrito Federal y en ningún caso los funcionarios y empleados del instituto podrán involucrarse en los procesos internos de los partidos”.

El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 5/99, promovida por el Partido Revolucionario Institucional, en sesión de once de marzo de mil novecientos noventa y nueve, sustentó el criterio que aparece resumido en la tesis jurisprudencial número 57/99, que dice:

“DISTRITO FEDERAL. EL ARTÍCULO 61 DE SU CÓDIGO ELECTORAL, QUE ESTABLECE LA FACULTAD DEL CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO ELECTORAL DE DICHA ENTIDAD PARA CELEBRAR, A PETICIÓN DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS, CONVENIOS DE ASESORAMIENTO Y DE APOYO LOGÍSTICO, VULNERA LOS PRINCIPIOS RECTORES DEL ARTÍCULO 116 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme a lo establecido en el artículo 61 del Código Electoral del Distrito Federal, el Consejo General del Instituto Electoral de esa entidad está facultado para celebrar, a petición de los partidos políticos, convenios de asesoría y apoyo logístico con los mismos, para el desarrollo de sus procesos internos de selección de dirigentes y candidatos a puestos de elección popular. La anterior disposición rebasa lo establecido en los artículos 116, fracción IV, y 122, apartado C, base primera, fracciones I y V, inciso f), de la Constitución Federal, en relación con los diversos 123 y 127 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, toda vez que la atribución conferida al consejo mencionado escapa de los fines y funciones del instituto, y atenta contra los principios de imparcialidad e independencia que deben regir su actuación, pues, aun cuando en el artículo 61 referido se establece que en la firma de dichos convenios se garantizará la autonomía e independencia del instituto, la facultad otorgada va más allá de la vocación constitucional para la cual fue creado y transgrede los principios rectores del artículo 116 de la Constitución Federal, pues al otorgar apoyo a los partidos políticos que lo requieran, se involucrarán aspectos subjetivos que harán dudar de su independencia y autonomía” (Novena Época Instancia: Pleno Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo: X, Agosto de 1999 Tesis: P./J. 57/99 Página: 550 Materia: Constitucional Jurisprudencia).

Según se ve en la tesis precedente, para el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la referida función de apoyo a cargo de un autoridad administrativa electoral va más allá de la vocación constitucional para el que fueron creados los institutos electorales y quebranta los principios de imparcialidad e independencia, rectores de la función electoral, que están previstos en el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, aun cuando en la celebración de convenios para brindar ese apoyo se establezca que se deberá “garantizar la autonomía e independencia del instituto”, pues el Pleno estimó que es innegable que al otorgar apoyo a los partidos políticos que lo requieran (no necesariamente lo solicitarán todos los que intervengan en las elecciones locales) se involucrarán en aspectos subjetivos que harían dudar de la independencia y autonomía del instituto electoral.

En la acción de inconstitucionalidad respecto de la cual se pide opinión, se tildan de inconstitucionales los artículos 58 Bis y 77, fracción IX, del Código Electoral para el Estado de Morelos.

El contenido substancial de los preceptos impugnados es similar al del artículo 61 del Código Electoral del Distrito Federal, porque en las disposiciones de ambos ordenamientos se otorga facultad al Instituto Electoral respectivo, para auxiliar a los partidos políticos que lo soliciten, en el proceso interno de selección de candidatos a cargos de elección popular y de dirigentes.

Lo anterior se puede advertir al comparar el contenido del artículo ya transcrito con el texto del artículo 58 Bis del Código Electoral para el Estado de Morelos que dice:

“Los partidos políticos con registro en el Estado, podrán solicitar el auxilio y colaboración del Instituto Estatal Electoral, para instrumentar sus procesos de selección interna, tanto para candidatos de elección popular, como para cargos de dirigencia partidista.

El convenio que se celebre entre el Instituto Estatal Electoral y el Partido o Partidos solicitantes determinará el modo, tiempo y recursos materiales humanos y financieros que en su caso se requieran, sin considerar la infraestructura del propio instituto que en ningún momento percibirá lucro alguno. Para el cumplimiento de esta función, el Instituto Estatal Electoral considerará en su presupuesto una partida específica.

Durante el año de la elección, el Instituto Estatal Electoral coadyuvará a esta función hasta 15 días antes del inicio del registro de candidatos, y después de 60 días posteriores al día de la jornada electoral”.

Este precepto transcrito se relaciona con la adición de la fracción IX al artículo 77 del mismo ordenamiento que prevé:

“Artículo 77.

Son fines del Instituto Estatal Electoral:

...

IX. Coadyuvar con los partidos políticos en sus procesos de selección interna para cargos directivos o de elección popular”.

En estas circunstancias, la similitud substancial entre los preceptos de la legislación del Estado de Morelos con el numeral de la legislación del Distrito Federal antes referida podría conducir a determinar, que lo estimado con relación al último, es aplicable a los artículos de la legislación del Estado de Morelos, que constituyen materia de impugnación.

Sin embargo, debe tenerse en cuenta, que desde la fecha en que se resolvió la acción de inconstitucionalidad promovida para la invalidación de varios preceptos de la legislación electoral del Distrito Federal, han ocurrido en la vida electoral del país, sucesos referentes a la selección interna de candidatos de partidos políticos nacionales y elecciones internas de dirigencias de  los propios partidos. Estas experiencias han motivado una corriente de opinión que se orienta a la conveniencia de que la estructura con que cuentan los institutos electorales para la organización de los comicios pueda ser aprovechada por los partidos políticos, sobre la base de que a fin de cuentas, constitucional y legalmente, éstos constituyen un elemento fundamental en los regímenes democráticos y en sistemas electorales como el adoptado en nuestro país.

Quienes se orientan por esta posición (cuya descripción se adaptará a la legislación del Estado de Morelos) toman en cuenta que conforme con el artículo 41, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los partidos políticos son entidades de interés público cuyas actividades están encaminadas a alcanzar los fines previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las constituciones estatales y en las leyes electorales locales.

Asimismo, conforme con el precepto constitucional referido, los partidos políticos tienen como fin, entre otros, hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan, mediante el sufragio universal, libre, secreto y directo.

En los sistemas políticos democráticos, como es el caso de nuestro país, en la elección de ciudadanos, que detentarán el poder como representantes del pueblo, como en la nominación de los candidatos de los institutos políticos que serán postulados a un cargo de elección popular, se lleva a cabo un procedimiento de selección, lo cual ha provocado la exigencia de que en los ordenamientos básicos de los partidos políticos, específicamente, en los estatutos, se establezcan en general principios democráticos, así como los procedimientos y las normas para la selección democrática de sus candidatos y dirigentes.

Esto se constata, por ejemplo, en el artículo 27, párrafo 1, incisos c) y d), del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales que prevé:

“Artículo 27.

1. Los estatutos establecerán:

...

c) Los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos directivos así como las funciones, facultades y obligaciones de los mismos. Entre sus órganos deberá contar, cuando menos, con los siguientes:

...

d) Las normas para la postulación democrática de sus candidatos;

...”.

Por su parte, el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del citado ordenamiento legal dispone:

“Artículo 38

1. Son obligaciones de los partidos políticos nacionales:

a) Conducir sus actividades dentro de los cauces legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando la libre participación política de los demás partidos políticos y los derechos de los ciudadanos;

...”.

Los partidos políticos constituyen una de las bases fundamentales del sistema democrático mexicano.

Esto es así, porque los partidos políticos constituyen el medio más natural, previsto constitucional y legalmente, por el que los ciudadanos acceden a cargos de elección popular.

Como una de las finalidades de los partidos políticos es promover la participación ciudadana, se requiere de partidos fuertes, con buena imagen, credibilidad y apertura ideológica, que alienten esa participación en la vida democrática.

Por otro lado, el Instituto Federal Electoral tiene una participación activa en la vida democrática de los partidos políticos, conforme con lo dispuesto por el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en términos de lo previsto por los artículos 41 y 69 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.  Esta misma participación activa se encuentra regulada de manera coincidente en las legislaciones estatales electorales, como es el caso del Código Electoral para el Estado de Morelos en sus artículos 59 y 77. 

Resulta conveniente destacar, que es punto de gran importancia, que cuando los partidos políticos seleccionen internamente a sus candidatos y dirigentes, lo hagan de manera democrática.

Hay ocasiones en que las situaciones particulares por las que atraviesan los partidos políticos hace necesaria una legal y eficiente selección de candidatos internos o de dirigencias.

Los institutos electorales son organismos especializados en la organización de los comicios, con experiencia, capacitación y técnica en la materia. Por lo tanto, la participación de tales institutos en la selección interna citada contribuiría a una eficiente y transparente elección de candidatos y dirigentes. Con ello se vería cumplida la finalidad de selección democrática.

En consecuencia, si tales institutos son autoridades con desempeño profesional, conforme con lo dispuesto en el artículo 41, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la colaboración del Instituto Estatal Electoral de Morelos en el proceso interno indicado sería también profesional, lo que incluso se vería reflejado en los convenios que al efecto prevé el artículo 58 Bis del código estatal electoral,  en los que se determinará el modo, tiempo y recursos materiales humanos y financieros que en su caso se requieran.

Por cuanto hace a los convenios referidos cabe hacer notar, que si éstos se llegaran a estimar irregulares, la parte legitimada estará en condiciones de impugnar la aprobación de ese acuerdo de voluntades para que puedan hacerse las modificaciones correspondientes, siempre con miras a ajustarlos a lo dispuesto en la norma jurídica.

Por otro lado, si se toma en cuenta que en la selección interna de candidatos y dirigentes de los partidos políticos en ocasiones sus órganos electorales internos no pueden sustraerse de que se les identifique con alguno de los grupos partidarios contendientes en el propio partido, la ausencia de la colaboración de una autoridad electoral provocaría el debilitamiento del sistema de partidos políticos y con ello se afectaría una parte fundamental de la estructura del sistema electoral.

Este punto de vista sobre la actuación de los organismos electorales en los procesos de selección interna de los candidatos y dirigentes de los partidos políticos, no es ajeno a lo legislado en otros países, por ejemplo, en la República Oriental del Uruguay en el texto de la Ley número 17,063 de veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, se dictaron normas relativas a las elecciones internas de los partidos políticos, en donde se estableció en su artículo 1º. que la Corte Electoral conocerá de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos.

Se hace la aclaración de que tanto en este país como en el que se mencionará posteriormente, en un solo órgano electoral están concentradas tanto las funciones administrativas como las jurisdiccionales.

El referido artículo dice:

“Artículo 1º. La Corte Electoral conocerá en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos.

Será juez en dichos actos y procedimientos electorales y decidirá, con carácter inapelable, todos los reclamos y apelaciones que se produzcan en ocasión del registro de las hojas de votación, realización de los escrutinios y proclamación de sus resultados.

Tendrá especialmente las siguientes atribuciones, que ejercerá directamente o por intermedio de los órganos que le están subordinados.

A) Organizar el acto, dictando las reglamentaciones que sean necesarias para su realización

...”  

En este sentido, en la Constitución Nacional de la República del Paraguay se otorga a la Justicia Electoral la facultad de intervenir en lo relativo a las elecciones y funcionamiento de los partidos y de los movimientos políticos, como se puede constatar del contenido del artículo 273, correspondiente al Capítulo III, Sección V “DE LA JUSTICIA ELECTORAL”, que dice:

“Artículo 273. DE LA COMPETENCIA. La convocatoria, el juzgamiento, la organización, la dirección, la supervisión y la vigilancia de los actos de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como de los derechos y de los títulos de quienes resultan elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral.

Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos políticos y de los movimientos políticos”.

La disposición constitucional anterior, se reitera en la Ley número 635 que reglamenta la Justicia Electoral en el país en cita, según se advierte de las disposiciones expresas contenidas en los artículos 2º. Y 3º. inciso e), que dicen:

“Artículo 2º. Funciones. La convocatoria, la organización, la dirección, la supervisión, la vigilancia y el juzgamiento, de los actos y de las cuestiones derivadas de las elecciones generales, departamentales y municipales, así como de los derechos y de los títulos de quienes resultasen elegidos, corresponden exclusivamente a la Justicia Electoral.

Son igualmente de su competencia las cuestiones provenientes de todo tipo de consulta popular, como asimismo lo relativo a las elecciones y al funcionamiento de los partidos políticos, de los movimientos políticos y alianzas electorales”.

“Artículo 3º. Competencias. La Justicia Electoral entenderá:

...

e) En las cuestiones y litigios internos de los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales, los que no podrán ser llevados a la Justicia Electoral sin antes agotar las vías estatutarias y reglamentarias internas de cada partido, movimiento político o alianza electoral”.

Por todas estas razones, hay quienes piensan que el auxilio de las autoridades electorales en las referidas actividades contribuiría al mejoramiento de la vida democrática a través del apoyo que se pudiera brindar a los partidos políticos a fin de contribuir a su fortalecimiento, el cual redundaría en dar mayor vigor a un régimen democrático.

Sin embargo, no se pierde de vista, como se dijo en un principio, que hasta ahora, lo decidido con relación al auxilio de las autoridades electorales a los partidos políticos, es lo que se encuentra resumido en la jurisprudencia que antes se transcribió.

III. El Partido Acción Nacional aduce la inconstitucionalidad del primer párrafo del artículo 69 del Código Electoral del Estado de Morelos, sobre la base de que tal disposición contraviene lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque: a) el vocablo “financiamiento” previsto en el citado precepto constitucional es sinónimo de dinero; b) tal disposición no distingue si los recursos pueden ser otorgados en especie o en efectivo; c) de proporcionarse los recursos en especie no existiría seguridad jurídica en la liquidez ni en la inmediatez de la disponibilidad de los recursos; y, d) porque si el instituto recibió el financiamiento en dinero, no existe razón alguna para que proporcione recursos en especie.

La disposición materia de impugnación, es del siguiente tenor:

“El financiamiento público, en efectivo o en especie, que reciban los Partidos Políticos con cargo al Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, deberá repartirse conforme a las reglas siguientes:

(...)”.

Cabe precisar que tal párrafo no fue reformado por el decreto mil ciento noventa, publicado el trece de septiembre del año dos mil, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Morelos “Tierra y Libertad”, que dio origen a la acción de inconstitucionalidad, fuente de la opinión que ahora se emite.

En dicho decreto se reformaron y adicionaron varias disposiciones del Código Electoral del Estado de Morelos, entre ellas el artículo 69, pero sólo en su fracción I.

Así las cosas, es evidente que lo dispuesto en el primer párrafo transcrito se encontraba previsto antes de la reforma que sufrió el citado precepto. Al realizarse la impugnación de dicho artículo se parte de la base de que su primer párrafo es producto de la reforma controvertida mediante la acción de inconstitucionalidad de mérito; pero como ello no es así, tal inexactitud provoca la ineficacia del concepto de invalidez correspondiente.

De ahí que la presente opinión no se ocupe del fondo de los argumentos planteados por el Partido Acción Nacional, puesto que se relacionan con una regulación preexistente, que no fue materia de reforma o adición, en el decreto que dio origen a la acción de inconstitucionalidad.

IV. El Partido Acción Nacional aduce la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 69 del Código Electoral del Estado de Morelos, sobre la base de que tal disposición contraviene lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque dicho precepto establece rubros distintos a los señalados en la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos y en la Constitución Política del Estado de Morelos, para el uso y destino del financiamiento público.

En el sistema electoral federal mexicano, se establece la importancia que tiene el financiamiento público de los partidos políticos nacionales, tanto para la realización de sus tareas como institutos políticos, como para lograr la obtención del voto ciudadano que favorezca a sus candidatos.

Como ya se vio, por mandato del propio artículo 41 constitucional, los partidos políticos son entidades de interés público, y entre sus fines primordiales están el de contribuir al fortalecimiento de la vida democrática del estado mexicano, así como el de hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, sin importar si se trata de partidos políticos nacionales o estatales, pues el citado precepto se refiere a cualquier partido político.

Por otra parte, en sistemas electorales como el mexicano, se destina un apartado del erario público para el financiamiento público otorgado a los partidos políticos, como un derecho que éstos tienen, para lograr la consecución de sus fines. Financiamiento público que debe estar regulado y estructurado constitucional y legalmente para que el uso y destino que le den los partidos políticos a dicho financiamiento, no se desvíe de los objetivos fundamentales para los que es otorgado a tales institutos políticos, es decir, para que los partidos políticos puedan contribuir al fortalecimiento de la vida democrática del Estado mexicano y, para que puedan realizar todas las actividades tendentes a la obtención del voto y, de esta manera, lograr el objetivo de hacer posible el acceso de los ciudadanos a los cargos de elección popular.

La existencia de los partidos políticos, por sí misma contribuye al fortalecimiento de la vida democrática de un estado, ya que, independientemente del número de partidos, la pluralidad de tales institutos debilita un sistema totalitario y autoritario, dado que con la diversidad de partidos políticos, existen más corrientes de opinión, dentro de la esfera de la toma de decisiones políticas que marcan el destino de la forma de gobernar existente en un estado; y esto, evidentemente, fortalece la vida democrática.

Con lo hasta aquí expuesto, queda claro que para que los partidos políticos cumplan con sus principales funciones, el financiamiento público otorgado a tales institutos debe destinarse, tal y como lo señala el artículo 41 constitucional en comento, por un lado, a las actividades ordinarias permanentes y, por el otro, a la obtención del voto.

Esta sala superior ha establecido en forma reiterada en distintas ejecutorias que, por actividades ordinarias permanentes se entiende a aquellas que se encuentran encaminadas al sostenimiento y fortalecimiento de los propios partidos políticos, es decir, son las actividades inherentes al propio instituto político para que pueda existir como tal y realizar sus funciones, tales como rentas de locales, gastos de manutención, difusión de sus postulados e ideales políticos, celebración de congresos, pago de salarios al personal necesario, etcétera.

Por otra parte, esta sala superior ha establecido también que, como actividades tendentes a la obtención del voto se debe ubicar a aquellas que durante los procesos electorales se realizan precisamente con la finalidad de que el voto ciudadano favorezca a dichos partidos, por ejemplo, los actos de campaña, el registro de candidaturas, el nombramiento de representantes ante las distintas instancias electorales, etcétera.

En consecuencia, el constituyente estableció que el financiamiento público otorgado a los partidos políticos debe destinarse a los dos rubros anteriormente explicados, con los cuales ha quedado de manifiesto que cualquier partido político logra, por un lado, su propio sostenimiento y, por otro, logra también el fin de buscar la obtención del voto ciudadano, para hacer posible el acceso de la ciudadanía a los cargos de elección popular.

Por su parte, el artículo 116, fracción IV, inciso f), en congruencia con lo establecido en el artículo 41 de la propia constitución federal señala que:

“Artículo 116

(...)

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

(...)

f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal;

(...)”

Con la transcripción anterior se evidencia, que el constituyente estableció que las constituciones y leyes de las entidades federativas deben garantizar, entre otras cosas, que el financiamiento público otorgado a los partidos políticos que tienen actividades y que participan en las contiendas electorales de dichas entidades federativas debe estar encaminado también a los dos rubros fundamentales a que se refiere el artículo 41 que ya se ha explicado.

No es obstáculo a la anterior afirmación el hecho de que el artículo 116 no se refiera a actividades ordinarias permanentes sino a “para su sostenimiento”, pues como se explicará a continuación, ambas expresiones guardan entre sí, idéntico significado.

En efecto, según el diccionario de la lengua española por “sostenimiento”, entre otras cosas, se entiende: “...mantenimiento o sustento.”; por “sustento”, entre otras cosas también, se entiende: “mantenimiento, alimento...”; el concepto “mantenimiento” significa, entre otras acepciones: “sustento o alimento”.

Así, por sostenimiento debe entenderse, en lo que interesa, el mantenimiento o sustento que requiere una persona o institución para poder existir, significado que coincide plenamente con el de actividades ordinarias permanentes, las que, como ya se dijo, son aquellas actividades inherentes a los propios partidos políticos, y que deben llevar a cabo para poder subsistir como tales institutos políticos, ya que si un partido político no tiene locales, para sus reuniones, papelería para la transcripción y difusión de sus ideas o postulados, o bien, no cuenta con personal subordinado, como podría ser el secretarial, no podría existir y, es por ello, que parte del financiamiento público debe estar encaminado a la obtención de dichos locales, papelería o personal necesario, con lo cual destina esa parte del financiamiento público a su sostenimiento, sustento o mantenimiento.

En consecuencia, las legislaciones electorales de las entidades federativas deben acatar los principios fundamentales que la constitución federal establece para el uso y destino del financiamiento público. Por tanto, las citadas leyes secundarias en ningún momento pueden apartarse de tales principios, como podría ser el caso de que dejaran fuera alguno de tales rubros.

En el caso, la Constitución Política del Estado de Morelos acata los principios señalados por el constituyente federal, al establecer en el artículo 23 que:

“Artículo 23

(...)

A) El financiamiento público para los partidos políticos que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Los recursos públicos prevalecerán sobre los de origen privado;

(...)”

En efecto, el constituyente del Estado de Morelos prácticamente reitera lo señalado en los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tal y como se puede apreciar en la transcripción anterior, con lo que dicho constituyente local acata, como ya se dijo, la obligación que le señala el segundo de los preceptos indicados.

Por otra parte, el citado constituyente local establece los principios para que el legislador secundario,  apegándose a dichos principios, legisle lo relativo al financiamiento público que debe otorgarse a los partidos políticos que participan en la vida democrática del Estado de Morelos.

En tal virtud, si el legislador secundario del Estado de Morelos, al regular y estructurar el financiamiento público de los partidos políticos se aparta o va más allá de los rubros o estadios señalados tanto en los preceptos constitucionales como en la constitución de dicha entidad federativa, con ello se violentarían tanto el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como el artículo 23 de la Constitución Política del Estado de Morelos.

Sobre el particular, el artículo 69 del decreto mil ciento noventa, que reforma y adiciona varias disposiciones del Código Electoral del Estado de Morelos señala, en la parte conducente, lo siguiente:

“Artículo 69

(...)

Del financiamiento público, los partidos políticos destinarán el 25% para actividades de capacitación y desarrollo democrático, el 25% para actividades de información y difusión política y el 50% restante para actividad de fortalecimiento de su organización política, misma (sic) que serán sujetas de comprobación ante el Instituto Electoral; de no cumplirse esta disposición el Partido Político será sancionado en el ejercicio de gasto siguiente descontándole porcentaje de prerrogativa que no destinó a estas actividades sustantivas”.

En la transcripción anterior se puede constatar que la reforma al artículo 69 del Código Electoral del Estado de Morelos incumple con los principios o apartados señalados tanto en la constitución de dicha entidad federativa como en la constitución federal, en cuanto al uso y destino que los partidos políticos deben dar al financiamiento público, como se verá a continuación.

En efecto, el precepto en examen señala tres distintos rubros a los que los partidos políticos deben destinar el financiamiento público; pero es el caso, que a primera vista dichos rubros dejan fuera, al parecer, algunos aspectos correspondientes al rubro o apartado de actividades ordinarias permanentes o actividades necesarias para su sostenimiento, como se demostrará enseguida.

Ha quedado constatado con anterioridad que dentro del rubro de actividades ordinarias permanentes o actividades para su sostenimiento, los partidos políticos realizan una serie de actos o movimientos, sin los cuales no podrían subsistir: el alquiler o compraventa de inmuebles donde deben estar sus oficinas tanto principales como accesorias, o bien, donde lleven a cabo sus reuniones de trabajo o asambleas, etcétera; el pago de salario al personal subordinado que presta sus servicios a dichos institutos políticos como son por ejemplo, personal secretarial, de limpieza, de apoyo, etcétera; compra de papelería y mobiliario que se necesitan para el desempeño propio de las funciones del personal que presta sus servicios subordinados a tales institutos, etcétera.

Ahora bien, la reforma del artículo que se examina, establece que los partidos políticos destinarán un 25% para actividades de capacitación y desarrollo democrático, actividades que van encaminadas al fortalecimiento democrático del partido político y de sus afiliados, pero es inconcuso que en este rubro se busca cumplir con uno de los fines de todo partido político, mas no con una actividad ordinaria, común, necesaria y permanente como lo es cualquiera de las señaladas en el párrafo anterior y que es fundamental para el sostenimiento del propio partido político como tal. Es decir, no existe relación alguna entre la capacitación y desarrollo democrático con actos fundamentales como el pago de salarios a personal subordinado o el pago de rentas con motivo del alquiler de inmuebles, etcétera.

El artículo reformado que se examina establece también, que otro 25% del citado financiamiento se destinará a actividades de información y difusión política, lo que evidentemente constituye un fin con el que debe cumplir todo partido político; pero en este rubro, tampoco están incluidas las actividades que realiza a diario cada partido político para su propia subsistencia, pues a manera de ejemplo puede decirse que el pago a una secretaria o el alquiler de un inmueble no tiene nada que ver con la información y difusión política.

Por último, la reforma del artículo que se comenta establece que el 50% del financiamiento público restante, se destinará al fortalecimiento de la organización política del partido, lo que a todas luces constituye también un fin con el que debe cumplir cualquier partido político; pero, al igual que en los dos casos anteriores, al parecer, el rubro no tiene nada que ver con los actos que todo instituto político realiza o lleva a cabo para su propio sostenimiento, a menos que al concepto “actividad de fortalecimiento de su organización política” se le diera un amplísimo sentido, de manera que se estimara que en él quedan comprendidos también aspectos inherentes al sostenimiento de los partidos políticos.

En conclusión, tal precepto incumple, como ya se dijo, con lo señalado tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la Constitución Política del Estado de Morelos.

V. Con relación a que la distribución del financiamiento público establecida en el artículo 69 reformado es inequitativa y, por ello, conculcatoria del inciso f) de la fracción IV del artículo 116 constitucional, se considera lo siguiente.

El artículo 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece, que las constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

“...

f) De acuerdo con las disponibilidades presupuestales, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento y cuenten durante los procesos electorales con apoyos para sus actividades tendientes a la obtención del sufragio universal”;

En términos del artículo 23, fracción II, inciso A), de la Constitución Política del Estado de Morelos, en los procesos electorales del Estado, la ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa con elementos para llevar a cabo sus actividades. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos bajo los siguientes lineamientos:

“A) El financiamiento público para los partidos políticos  que mantengan su registro después de cada elección, se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales. Los recursos públicos prevalecerán sobre los de origen privado;

...”

Los artículos 68 y 69 reformados mediante el decreto objeto de análisis en la acción de inconstitucionalidad  con la que se relaciona la presente opinión, en lo que interesa, disponen:

“Artículo 68...

...

Los partidos políticos registrados ante el instituto electoral recibirán durante su actuación y durante la actividad electoral el financiamiento público en efectivo o en especie. El monto total de financiamiento público será el que resulte de multiplicar el total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral por el equivalente a un día de salario mínimo vigente de la zona económica a la que corresponda el estado, de conformidad con la disponibilidad presupuestal del Gobierno Estatal en el ejercicio fiscal de que se trate para ese año.

Artículo 69...

El 10% de la cantidad total se distribuirá en forma igualitaria entre todos los partidos políticos registrados. El 40% de (sic) cantidad total se distribuirá para aquellos partidos que hayan obtenido más del 3% de la votación de diputados de mayoría relativa, el cual se distribuirá en forma igualitaria, y el 50% restante de la cantidad total se distribuirá en proporción a los votos que hubieren obtenido en la elección de diputados de mayoría relativa inmediata anterior, de la cual quedarán excluidos aquellos partidos que no hayan obtenido más del 3%.

...”

El marco jurídico antes precisado evidencia, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos eleva a la categoría de principio fundamental, rector de la distribución del financiamiento público de los partidos políticos, a la equidad.

Además, en consonancia con lo dispuesto por la norma fundamental, la Constitución Política del Estado de Morelos establece a la equidad, como principio que rige la distribución del financiamiento público estatal correspondiente a los partidos políticos.

En esta virtud, se está en el caso de precisar el alcance del término equidad en la distribución del financiamiento a que se hace mérito. Para este fin, se tomarán en cuenta algunas referencias de carácter gramatical, doctrinal y de interpretación judicial.

a) El Diccionario de la Lengua Española, de la Real Academia Española, vigésima primera edición, Madrid, 1992, página 608, proporciona, entre otras, la siguiente definición de la palabra equidad:

"Disposición del ánimo que mueve a dar a cada uno lo que se merece".

b) En el campo doctrinal, en ocasiones, el concepto equidad se ha relacionado tradicionalmente con el concepto de justicia.

c) Jurisdiccionalmente, el alcance del principio de equidad en la distribución del financiamiento público para los partidos políticos fue definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en anteriores acciones de inconstitucionalidad, concretamente, en la ejecutoria emitida en la acción de inconstitucionalidad 11/98, cuyo texto se encuentra publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo IX, mayo de mil novecientos noventa y nueve. En dicha ejecutoria se consideró que:

"La equidad en materia electoral, tratándose de financiamiento público a los partidos, estriba en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, atendiendo a las circunstancias propias de cada partido, de tal manera que cada uno perciba lo que proporcionalmente le corresponda acorde con su grado de representatividad".

En el mismo sentido, en la ejecutoria dictada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la acción de inconstitucionalidad 5/98, la cual está publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VII, correspondiente al mes de abril de mil novecientos noventa y ocho, se estableció:

"... la equidad en materia electoral, para la obtención de recursos y demás elementos para el sostenimiento y la realización de los fines de los partidos políticos, estriba en el derecho igualitario consignado en ley para que todos puedan alcanzar esos beneficios, y no por el hecho de que, cuantitativamente hablando y por sus circunstancias particulares, un partido pueda o deba recibir más o menos cantidad de esos elementos o recursos".

De acuerdo con todo lo antes expuesto, se llega al convencimiento de que, el concepto de equidad de que se trata lleva implícitas las siguientes características esenciales:

El derecho igualitario de los partidos de acceso al financiamiento público, así como el otorgamiento de este beneficio en función de sus diferencias específicas como podría ser su peso electoral.

Así, es válido afirmar que el principio de equidad de mérito es observado, si en la legislación respectiva se establecen reglas que, en principio, permitan el acceso de los partidos al financiamiento público sin establecer privilegios ni concesiones; pero que tenga en cuenta, las diferencias existentes entre los partidos, por ejemplo, su fuerza electoral, de tal forma, que los recursos se concedan proporcionalmente a cada uno según corresponda.

En íntima relación con lo anterior, ya se ha señalado, que tanto la legislación federal como la local prevén dos criterios de distribución del financiamiento: un criterio paritario, en el que a todos los partidos se les otorga una cantidad igual, y otro criterio por fuerza electoral, que estriba en dar financiamiento a cada partido, según la presencia electoral que tuvieron en los últimos comicios, si se quiere este último en dos modalidades.

En opiniones anteriores (acciones de inconstitucionalidad 5/98 y 11/98) se ha señalado, que la existencia de un régimen en el que se establezca como único criterio de distribución de financiamiento, el de la fuerza electoral, no necesariamente debe considerarse inequitativo, toda vez que no genera privilegios a favor de un partido, sino que toma en cuenta sus diferencias en cuanto a su presencia en el electorado. Incluso podría pensarse que, el prever legalmente la misma cantidad de financiamiento público para todos y cada uno de los partidos políticos, sin atender a su fuerza electoral resultaría precisamente inequitativo, pues se estaría construyendo una igualdad artificial, contraria a las preferencias electorales de la ciudadanía. Esto podría justificar el motivo por el cual la distribución del financiamiento sobre la base del criterio de fuerza electoral debe ser mayor.

No obstante lo anterior, tal como se ha destacado en las citadas ejecutorias, el distribuir el financiamiento exclusivamente sobre la base de un criterio de fuerza real de cada partido tiende a producir efectos que se pueden calificar de inconvenientes, aunque no necesariamente inequitativos. Tales efectos podrían ser, el conservar el statu quo, esto es, preservar las correspondientes igualdades y desigualdades entre los partidos, lo que impide que los partidos minoritarios puedan desarrollarse o consolidarse adecuadamente y que se desincentive la formación de nuevas fuerzas políticas.

A efecto de atenuar estas consecuencias desfavorables, la legislación mexicana a nivel federal y algunas legislaciones locales establecen un criterio específico de equidad, que tiende a fomentar el surgimiento y desarrollo de nuevos partidos políticos, para lo cual se señala un porcentaje de financiamiento sobre la base de un criterio paritario, es decir, que se distribuye la misma cantidad a todos los partidos; pero también se reparte otro porcentaje de financiamiento en función de la fuerza electoral de cada instituto político.

La fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece un conjunto de principios y bases de carácter electoral, que debe ser garantizado por las legislaciones de los Estados.

Entre otros principios, se encuentra el previsto en el inciso f) consistente en garantizar, que de acuerdo con las disponibilidades presupuestales de cada entidad, los partidos políticos reciban, en forma equitativa, financiamiento público para su sostenimiento.

El precepto constitucional en cita no impone a las legislaturas locales reglamentación específica alguna, respecto a la forma en que se debe garantizar la equidad, esto es, no fija criterios concretos de distribución y mucho menos porcentajes respectivos, por lo que es válido concluir, que las legislaturas de los Estados se encuentran en libertad de regular las formas y mecanismos equitativos de financiamiento.

Para que una legislación local cumpla con el principio rector de la equidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la ejecutoria correspondiente a la acción de inconstitucionalidad 11/98, lo siguiente:

"Así, el principio de equidad se logra, primero, mediante el establecimiento de reglas generales, a través de las cuales se garantice que, conforme con los mecanismos y criterios respectivos, los partidos políticos puedan obtener financiamiento público; y, segundo, mediante disposiciones que establezcan reglas de diferenciación entre los respectivos partidos, acorde con su grado de representatividad y situación particular, a efecto de concederles de manera proporcional los recursos que a cada uno corresponda".

Como se ve, para garantizar la equidad, la legislación local debe establecer normas que aseguren el acceso de los partidos al financiamiento. Dichas normas deben reconocer, además, las circunstancias que establezcan diferencias entre los partidos, tales como su fuerza electoral.

Por otra parte, el artículo 116 constitucional no especifica los porcentajes exactos a que debe sujetarse cada legislatura, para distribuir el financiamiento conforme con los criterios paritario y de fuerza electoral. El precepto tampoco refiere, que la legislación local deba adoptar el modelo federal, previsto en el artículo 41 de la Carta Magna, sino que deja en libertad a los congresos locales de legislar en materia de financiamiento, siempre que los partidos reciban ese financiamiento en forma equitativa.

Para establecer el porcentaje exacto de financiamiento por cada criterio de distribución (criterio igualitario y de fuerza electoral) no existen fórmulas predeterminadas, sino que debe atenderse a las particularidades que ofrezca cada sistema de partidos, de su evolución y de los intereses y circunstancias que se presenten en el sistema electoral concreto.

En otras palabras, puede existir un sistema electoral determinado en el que concurran muchas fuerzas políticas minoritarias de reciente creación que requieran ser impulsadas. En tal caso, la legislación debería prever lo necesario para que se incrementara el subsidio público que se otorga en forma paritaria. En cambio, si existe un sistema de partidos en el que los institutos políticos se encuentren más desarrollados y en circunstancias en que las fuerzas electorales estén más equilibradas, la legislación debería propiciar el aumento del subsidio por el criterio de fuerza electoral.

En el caso de la legislación electoral del Estado de Morelos, la constitución local establece en su artículo 23, fracción II, inciso A), que la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos.

Por su parte, en el artículo 69, fracción I, del Código Electoral para el Estado de Morelos, el legislador local estableció, que el 10% de la cantidad total del financiamiento se distribuyera en forma igualitaria entre todos los partidos registrados. El 40% de la cantidad total se distribuyera en forma igualitaria entre aquellos partidos que hayan obtenido más del 3% de la votación de diputados de mayoría relativa, y el 50% restante se distribuyera en proporción a los votos que hubieran obtenido en la elección de diputados de mayoría relativa inmediata anterior, es decir, ese cincuenta por ciento se distribuirá en razón de la fuerza electoral de los partidos.

Como se ve, los preceptos anteriores permiten el acceso de los partidos al financiamiento público, sin crear privilegios o preferencias injustificadas, y establecen su otorgamiento sobre la base de un criterio paritario, esto es, mediante una cantidad que se reparte por igual entre todos los partidos, y otras que se distribuyen con un criterio diferenciador, es decir, por razón del peso electoral de los institutos políticos contendientes; de ahí que se pueda concluir, que tal precepto cumple con los criterios de equidad aceptados en nuestro medio.

Por otra parte, aun cuando los porcentajes establecidos por el congreso local son diferentes a los que señala el artículo 41 constitucional para elecciones federales, no puede considerarse que esta circunstancia determine la inconstitucionalidad de la ley secundaria local por infracción al principio de equidad.

En efecto, para estimar que el establecimiento de porcentajes de asignación de financiamiento público en el ámbito estatal contraviene el principio de equidad, por no asimilarse a los porcentajes que se establecen en la legislación federal, sería necesario evidenciar, que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos determina imperativamente, que las legislaturas locales prevean esos porcentajes o, en todo caso, que los porcentajes previstos en los Estados, por sí mismos son contrarios al principio de equidad mencionado.

Esto no sucede en el caso particular, toda vez que, como ya se vio, el constituyente permanente no impuso a las legislaturas locales, la obligación de seguir las bases porcentuales que se establecieron en la Carta Magna; antes bien, dicho poder revisor de la constitución dejó a la soberanía de los Estados, la facultad de señalar las bases de distribución del financiamiento público a los partidos, de acuerdo con las características particulares de cada uno de los Estados de la República.

Por otro lado, el hecho de que en la legislación local se precisen como porcentajes para distribuir el financiamiento, el 10% sobre la base de un criterio igualitario; el 40% mediante otro criterio, pero paritario también y en consideración a la representatividad de los partidos en la sociedad, y el 50% restante por fuerza electoral propiamente dicha, no implica que se contravenga el principio apuntado, sino que tal regulación evidencia un trato igual a los iguales, y un trato desigual a los desiguales, lo que pudo obedecer a que la legislatura local tuvo en cuenta las condiciones concretas de evolución y desarrollo electoral y particularidades del correspondiente sistema de partidos políticos en la entidad.

Al cumplir el precepto 69 reformado del Código Electoral para el Estado de Morelos con el principio de equidad, es claro, que dicha reforma observa lo establecido en el artículo 116, fracción IV, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo expuesto anteriormente, permite arribar a las siguientes conclusiones.

PRIMERA. La expedición del decreto mil ciento noventa, que reforma y adiciona varias disposiciones del Código Electoral para el Estado de Morelos contraviene el principio de certeza, rector de la materia electoral, ya que dicho decreto fue emitido durante el proceso electoral de esa entidad, y contiene modificaciones de carácter fundamental. Esto impide a los participantes del proceso electoral gozar de la seguridad de que las normas electorales no serán alteradas en el desarrollo de dicho proceso, y permite cambiar el marco jurídico, de acuerdo con las circunstancias políticas originadas con motivo de la contienda electoral.

SEGUNDA. Una corriente de opinión estima que la colaboración de la autoridad administrativa electoral en los procesos internos de selección de candidatos y dirigentes de los partidos políticos contribuiría al mejoramiento de la vida democrática, porque dichas autoridades electorales son organismos especializados en la organización de los comicios, con experiencia, capacitación y técnica en la materia. Sin embargo, no se pierde de vista que lo decidido con relación al auxilio de las autoridades electorales a los partidos políticos, es lo que se encuentra resumido en la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

TERCERA. Las legislaciones electorales de las entidades federativas deben contemplar los dos rubros que la Ley Fundamental prevé para el destino del financiamiento público, esto es, las actividades ordinarias permanentes y la obtención del sufragio. La reforma al artículo 69 del Código Electoral para el Estado de Morelos incumple con este principio constitucional, porque los tres distintos rubros para el destino del financiamiento público que establece, dejan fuera algunos aspectos correspondientes al apartado de actividades ordinarias permanentes o necesarias para el sostenimiento de los partidos políticos.

CUARTA. El hecho de que en la legislación local se precisen como porcentajes para distribuir el monto total del financiamiento público, el 10% sobre la base de un criterio igualitario; el 40% mediante otro criterio, pero paritario también y en consideración a la representatividad de los partidos en la sociedad, y el 50% restante por fuerza electoral propiamente dicha, no contraviene el principio de equidad, pues tal regulación evidencia un trato igual a los iguales, y un trato desigual a los desiguales.

México, Distrito Federal a veintiséis de octubre del año dos mil.

 

MAGISTRADO PRESIDENTE

 

JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO

MAGISTRADO

 

LEONEL CASTILLO GONZÁLEZ

MAGISTRADO

 

JOSÉ LUIS DE LA PEZA

MAGISTRADO

 

ELOY FUENTES CERDA

MAGISTRADA

 

ALFONSINA BERTA NAVARRO HIDALGO

MAGISTRADO

 

JOSÉ DE JESÚS OROZCO HENRÍQUEZ

MAGISTRADO

 

MAURO MIGUEL REYES ZAPATA

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

 

FLAVIO GALVÁN RIVERA